【论文摘要】新型农村社会养老保险工作在全国的试点，使8亿农民“老有所养逐渐成为现实。从河北省的试点情况看，还存在诸如县级财政配套资金难到位新旧农保制度难衔接等问题。河北省应进一步明确政府责任、加大宣传力度，按照差异化、非均衡式发展路径，加快试点工作在全省的开展。
　　【论文关键词】新农保；政府责任；差异化
　　2009年12月23日河北省召开了新农保试点工作会议，并于2009年年底前经省政府批准印发了试点具体办法，新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)参保登记和基础养老金发放工作全面展开。截至2010年2月l0日，全省l8个试点县(市)共有175．1万人登记参保，收缴养老保险费5．31亿元，适龄人员(不含在校学生、现役军人)参保率5l，2％。l8个试点县(市)均已发放了首批基础养老金，58．8万农村老年人开始享受新农保待遇，发放率达到75．9％，共发放养老金5123．82万元。根据国务院的部署，2010年，试点将扩大到全国23％的县。为加快新农保制度在河北省的推进，在总结各地试点经验的基础上，我们提出新农保制度的建设应结合我省实际，以差异化、多层次、复合式路径展开，加快制度重构，以保证这项关系我省4000万农民晚年幸福的惠民工程尽快在全省展开。
　　一、新农保试点中存在的突出问题
　　推行试点的新农保与17年前开始实行的由个人负担的“旧农保”相比有了很大的进步：明确个人、集体、政府合理分担责任，权利与义务相适应。但是新农保在解决农村养老方面也面临着许多挑战，其发展依然任重道远。WwW.11665.Com从试点情况来看，存在的主要问题是：
　　(一)县级财政资金配套压力大，财务可持续性差
　　旧农保之所以难以为继，一个很重要的原因是政府责任不到位。新农保注重强化政府责任，基础养老金部分由财政出资，中央和地方财政各分担～部分。这意味着财政在农村社会养老上的巨大投入。如何保证地方财政，特别是县、乡财政充分安排资金对农民养老缴费进行补贴，将是需要解决的主要难题。当前，河北省张家口、承德等地，县、乡财政基本上是“吃饭财政”，入不敷出。如果仅简单地匡算新农保资金配套一项，或许短期财政农保支付压力不大，但是考虑到近年来出台的与民生相关的惠民政策，都要求地方政府给予“资金配套”，如新农合和城镇居民医保每人每月40元，新农保每人每月30元，城市职工养老保险和城乡低保县里分担10％，看起来哪项都不高，但是加起来就是一个很庞大的数字，这对县级财政的压力是显而易见的。如何保证县级财政资金及时、足额到位，将是影响新农保持续发展的关键点。一些专家建议用土地出让金、国有资产利润及增值减持等反哺农民，但在当前行政考核评价体系没有根本改变的情况下，短期内让地方官员转变急功近利的心态，克服gdp偏好、工程偏好而关注民生，是不太现实的。为此，应重构省级政府、市级政府及与县级政府之间的财政关系，省级、市级财政应按照各县经济和社会发展水平的不同对养老保险的保费补贴予以分担，以加大对贫困县的支持力度。
　　(二)保障水平过低，难以发挥养老保障的功能
　　新农保养老金账户由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。基础养老金为每人每月55元，而2010年河北省农村平均最低生活保障水平是58元，就是说目前的基础养老金比农村的低保还要低。个人账户储蓄额为个人缴纳的保险费加上当地政府对每人每年30元的补助以及其他集体补助之和。个人缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，多缴多得。缴纳l5年并到60岁后，每人每月可以领到养老金。我们以最高档次个人缴费额进行计算：一位村民选择最高档次缴纳，500元×15年=7500元，加上各级政府补助30元×15年：450元，那么他个人账户至少有7950元，另外还加上一年期的利息。这位农民缴满15年新农保后，他个人账户金额8000元，而他60岁后每年每月可以按时领到的养老金只有：8000元÷139(系数)+55元(基础养老金)＝112．6元。

　　如果将这一数字进一步与其他群体的养老金待遇相比，更显捉襟见肘。2010年调整后的企业退休人员月人均养老金为1320元，公务员的养老金待遇平均比企业职工高出1．1倍。这意味着，每月112元的农民养老金，仅仅是企业退休金的8％，更不到公务员退休金的7％。对于这些已经丧失劳动能力、贫病交加的老人而言，每月100元左右的生活很难想象，新农保的养老保障功能严重缺失。
　　(三)新旧农保制度衔接不到位
　　新农保、旧农保及其他制度的有效衔接，是新农保制度运行中的一大难题。一方面，新农保制度的顺利推行，必须高度重视与农村现有的各类社会养老保险制度的有效衔接，尤其是与旧农保在缴费及待遇发放方面的有效衔接。近年来一些东部试点地区做了大胆探索，有些地区采取的是区(市)、街(乡镇)、村(居)、个人四级负担机制，按照农民纯收入确认缴费基数和档次；有的地区是根据农民年龄段划分成不同的个人缴费基数，并在此基础上进行补贴；有的是根据养老金的领取标准来设计补贴数字。这些模式都充分考虑了本地实际，在妥善处理历史旧账的同时，实现了制度的有效对接。新旧农保制度的衔接是一项政策性极强、操作较为复杂的工作，需要将对接工作做实做细做到位，这既有利于新农保制度的顺利推进，也有利于提高农民对这～制度的信任感和满意度。另一方面，随着经济发展指导思想从城乡二元转向城乡统筹，中国的社会保障制度必将实现国民～体化。在推进中国养老保障制度一体化的进程中，农村与城市养老保险制度应该逐渐实现统筹，新农保制度要充分考虑与城保及农民工养老保险的可衔接性，同时重视与其他社会保障措施的配套与衔接：与城乡最低生活保障制度的衔接；与新农合的衔接：与社会救助制度的衔接、与商业保险的衔接等。构建以新型农村社会养老保险、家庭养老、土地养老为基础，个人储蓄养老、社会福利、社会救助为补充的多层次的农村养老保险体系，以更好地保障和提高农村老年居民的基本生活。
　　二、分区域、多层次、复合式农村养老保险制度重构
　　在当前及今后一段时期，必须建立分区域、多层次、复合式农村养老保险制度，才能使农民也真正实现老有所养。

  　(一)强化政府在新农保制度推进中的主导作用
　　1．政策责任。省、市、县、乡各级政府要把新农保作为振兴农村经济的重要配套工程，逐步推行新农保工作的规范化管理，从筹划组织实施、沟通协调服务、运营监督管理等方面提高行政职能和公共服务能力。在制度推进过程中，省政府应明确渐推渐进的改革路径，构建农村社会养老保障制度的整体和统一的框架，既考虑各地实际，又统筹全局。市、县、乡政府也要及时跟进，明确定位，形成省、市、县、乡四位一体的政府主导体系。
　　2．财政责任。新农保制度持续发展的关键，是政府财政补贴的及时、足额到位虽然新农保提出建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式，但集体补助并不是强制性的，而且我省的集体经济远不如东部沿海发达，这很容易造成集体补助的缺失。因此，各地在制定具体政策时，要合理确定筹资标准的高低和各方责任的负担比例。特别是省、市、县三级政府的财政负担比例，可以考虑按3：3：4的标准承担筹资责任，这一方面可减轻农民负担，另一方面也可避免基础养老金过分依赖县乡财政的窘境，防止由于县乡财政不发达导致农民的实际待遇下降。在具体补贴方式上也要有所侧重，一是对对参保农民实行普惠式补贴，二是对贫困区域实行倾斜性补贴，三是对特殊群体(农村低保户、五保户等)实行重点补贴，以此来保证新农保制度的普惠性。

　　(二)因地制宜，差异化、非均衡式推进
　　我省地区发展水平差异很大。无论是在人均收入水平、经济结构和城市化水平、财政能力等方面，各地差距都很大，而且这种差距在一个较长时期内都必将存在。这种差异性也说明新农保制度需要在因地制宜的基础上，允许和鼓励地区之间存在多样性。因此，新农保在扩面过程中，应根据经济发展水平、农民人均纯收入状况，在同一制度模式下，实施差异化、非均衡式发展策略。一方面我省唐山、秦皇岛、廊坊、石家庄、沧州等地经济较发达，集体经济活跃，应鼓励村集体等经济组织为农民参保提供补助，具体补助比例可由村民委员会召开村民会议民主确定；对于五保户、伤残家庭等弱势群体，应强制性要求村集体按最低缴费标准为其个人账户缴费并承担基础养老金的支付，以保证制度的普惠性。另一方面，张家口、承德等地区经济欠发达，集体经济不活跃，有些地方甚至没有集体经济，个人账户养老金的缴纳就要靠省、市、县、乡四级财政共同努力。省、市两级财政要承担较高补贴比例，对国家级贫困县省、市按7：3全额补贴，对经济发展一般的县按70％进行补贴，剩下的30％由县乡自行解决。
　　这里所指的差异化、非均衡，是指我们可以根据经济发展水平将省内各市划分为不同区域，同一个市内也可以根据经济发展水平的不同划分为若干区域，不同区域的省级财政支持力度、各方缴费比例、优惠政策是不一致的，但同一区域内的政府支持力度、各方负担比例、待遇水平应是一致的。这种区域式非均衡发展策略，既能够调动市县积极性，发挥集体补贴的作用，又能够减轻省级财政的压力，让有限的资源发挥最大的效力，保证经济不发达地区新农保制度的顺利推进。在此基础上，随着收入水平和经济结构趋同，地区之间财政支付的养老金给予水平也逐步趋同，最终实现制度模式与制度实践的完整统一。
　　(三)加强制度创新，实现新旧农保制度的无缝对接
　　对于新、旧农保的衔接，各省都根据实际情况出台了相关的文件，主要做法有三种：一是折算，二是补差，三是冻结。折算，对老农保的个人账户本息总额，按新农保缴费标准，折算成参加新农保的缴费年限，继续缴费；补差，参加老农保的缴费年限视同参加新农保，按照新农保缴费标准，补足差额；封存，对暂不参加新农保的人员，将其个人账户本息予以封存并计息，待达到享受待遇年龄，核定领取标准，纳入新农保。
　　在新、旧农保制度衔接过程中，还有一些具体工作需要注意：一方面要整理核实旧农保档案。彻底清查旧农保的缴费卡、明细表及缴费手册，对投保人的缴费证记载的投保数额、缴费时间、缴费人身份证逐一进行认真细致的核对。做到乡(镇)不漏村、村不漏户、户不漏人，确保彻底摸清投保缴费底数。凡两表一证投保缴费记载情况一致的，由县(区、市)农村养老保险机构在投保人缴费证上签字盖章。对不符的，针对不同情况进行不同处理。在清查完毕的基础上与新农保结合。另一方面要制定各项管理制度，规范新农保工作行为。特别是对基金、业务、财务管理等方面要有具体的、可操作性的措施，逐步将新农保工作纳入法制化轨道。