【论文关键词】村民委员会  选举  问题  措施
　　【论文摘要】村民委员会已经在我国广大的农村地区普遍实行了，一些地方甚至取得了伟大的成就，然而由于中国几千年思想留毒的影响，许多地方村民的选举热情并不高，村民们在行使自己民主权利时还存在许多问题，例如，农民参加选举的积极性普遍较低，村民行使政治权利的机会主义倾向，选出来的代表不具有代表性，选出来的代表不具有真才实学，上级领导越俎包办现象较为严重等等。这些问题的解决可以通过发展农村经济，加大教育投入，加大宣传、指导，避免行政干预，提高村干部工资待遇，建立有效监督，设立“村民代表小组”等措施在以后的实践中加以改善，只有这样才能使中国社会主义农村的民主政治得到真正的实施，村民才能真正享有民主权利。
　　“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法实行民主管理，是健全社会主义民主制度的重要内容。实行村务公开和民主管理，使农村工作逐步走上规范化和制度化的轨道，有利于发展农村基层民主，进一步扩大人民民主。”（见《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，1998年4月18日）
　　村民自治的历史沿革
　　中国社会自古以来就是以农业居于支配地位，所有重要问题的症结似乎都与农民问题有关，历朝历代的兴衰无不与农民问题息息相关。中国共产党正是从最初的“打土壕，分田地”，并合理地引导了农民的力量，发动了一场历史上最伟大、最彻底的土地革命，才最终夺取了新中国的胜利。www.11665.COm然而，对于社会主义的新农村，马列主义经典著作里面没有相关完善的论述，因此在新中国成立后，党领导全体农民开始了农村新的革命。这经历了农业合作社时期、人民公社时期、家庭联产承包责任制三个不同阶段。
　　农业合作社时期，比较准确的时期是从1953年到1978年，从“三反，五反”到“农业合作社”。农业合作化是我国解放初期的农业，通过党的领导，通过各种互助合作的形式，把个体农业经济改造为农业合作经济，也就是把生产资料的私有制改造为生产资料的公有制，也就是农业集体化。经历了以互助组为主，同时试办初级形式的农业合作社，1956年出现了人民公社，但人民公社的热潮则出现在1958年之后。1958年8月，中共中央政治局会议通过了《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》。该决议下达后，人民公社运动迅速形成了高潮，到该年10月底，全国农村基本上实现了人民公社化。人民公社实行“政社合一”的管理方式，这种管理方式把各种权力集中在县、社两级，基层的生产单位基本没有自主权，这样做的结果当然损害了群众的利益，更为严重的是挫伤了社员的积极性，引起了农民的强烈不满。社员不论在劳动和分配上都实行绝对的平均主义，因为吃饭都是全体成员一起吃，所以也就产生了中国特色的“大锅饭”。1978年，家庭联产承包责任制开始在部分省份试点。由于包产到户从根本上打破了农业生产经营和分配上的“大锅饭”，从而使农民真正拥有了自主权，因此许多农村地区迅速改变了过去贫困落后的面貌，逐步迈上富裕之路。因此，人民公社仿佛在一夜之间就分崩离析了，生产方面的进步也带动了农民在政治上的民主权利问题的解决。随着政府大力提倡减轻农民负担，又由于许多村因为村干部拖欠吃喝款而被披露、村委会财产被拍卖抵债等一系列问题，以前由旧的行政任命方式产生的村干部在中央高层眼中，已经没有了多少诚信度。由于中国的地域广大，政府的确难以做到对农村基层的有效治理，更由于提倡农民自我服务、民主管理，所以村民委员会就应运而生了。
　　“村民自治”最早出现在1982年我国修订颁布的《中华人民共和国宪法》第一百一十一条，该条规定：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。这是一个首创性的成果，在古今中外的历史上，总结了农村工作的经验教训、总结了农民群众的民主创造之后，第一次把“村民委员会”这种基层组织形式以根本大法形式规定下来。1987年第六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《村民委员会组织法（试行）》。1998年11月4日《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布。该组织法第二条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。如果我们说乡、镇人民政府是宪法所明文规定的最低的一层政府，那么村民委员会就是实质上的最低一层权力机构，不管法律规定如何，村民们实际上是接受这样一级组织的领导的。
　　村民委员会选举存在的问题
　　村民委员会实行民主选举以来，的确获得了空前的成功，在我国历史上农民群众真正第一次实现了当家作主，无怪乎国外许多媒体大量报道了一些地方的村民委员会选举。但是，我们应该看到，当前我国村民委员会选举中还存在不少问题，这些问题的解决与否，将直接威胁到我国社会主义民主建议的进一步深化。
　　一、农民参加选举的积极性普遍较低
　　几千年的封建压迫，使农民养成了逆来顺受的习惯，不知不觉中，总会“自己种自己的地”，很少甚至根本不过问政治（涉及到自己的主要就是村民自治，尤其以选举或被选举村委会为主）。加之，在当前整个社会经济发展的大环境下，农民中的青壮年普遍而且长期的外出务工，对于经济利益的追求大于政治利益，务工挣到的钱捏在手里比回家乡搞政治选举更有实际意义，留在家里的只有老弱病残和妇女，他们的素质本来就比较低，对选举漠不关心，不在乎选谁或者谁没被选上，心安理得地接受别人的组织安排，由此也造成了对政治权力的不重视。所以我们经常可以看到，参加选举的人，一般是在选举委员会三番五次动员之后，有些地方甚至采用发“出场费”的方式，才由每个家庭里年龄比较大又没什么具体活可干的人代表自己家庭参加，投票也多采用一人代表一家投票的方式。可见，村委会选举实际上已经有名无实，纯粹是在走过场。
　　二、村民行使政治权利的机会主义倾向
　　村民在村民委员会的选举中行使民主权利，不自觉已经与股份有限公司各股东行使自己的投票权有了惊人的相似。我们知道，在股份有限公司的投票等涉及到股东的切身利益时，由于小股东拥有的权力有限，所以一旦有什么规定不符合自己的权益，他们基于成本与利益的比较分析，一般是不会积极争取获得改正而符合自己利益的。而是采取机会主义的态度，希望其它的股东去争取，自己则在旁观望，等到其它股东的努力换来于己有利的权益时，自己则坐享其成，不用花费一分钱的成本。村民们也是如此，他们在投票时，一般是怠于行使自己权利的。他们在内心也会下意识地进行选举的成本与利益分析（虽然他们自身有可能并没有意识到），当他们认为自己参加选举的成本大于参加选举所带来的预期收益，他们就不会参加。要么也是迫于形式和压力，草率投票，敷衍了事。对于在外务工的农民工来说，参加投票活动更是存在着巨大的机会成本。他们不能在当地参加投票，如果要行使权利，必须返乡。也就是说，这样会带来相当大的机会成本，即他们选择返乡参加选举所必须放弃的做工所带来的收益。如果机会成本大于投票所带来的益处，那么，他们自然就会选择不投票。在村务监督方面也是如此。村民委员会一般会在办公场所公示一些花费方面的信息，然而这些公示一般是搞形式的，村民不会去仔细看，多半也看不明白，如果要叫他们去查账，那更是难以想象的事情。他们一般只会说，搞得还挺正规，似模似样的，估计没问题。当选者在某种场合，也就是得益于村民的无知和漠不关心。
　　三、选出来的代表不具有代表性
　　正是由于以上所提到的村民的这种怠于行使自己权利的行为（认为与自己切身利益不相干，不积极行使自己的权利），所以选举出来的人不具有代表性，不能代表农民自己的利益。笔者曾经生活过的村在四川省某市，这里的组长是一个目不识丁且言语极其笨拙的人。为什么有这样的情况呢？前任组长拥有一定文化，在能力方面也得到了村民的公认和村委会包括乡政府的肯定。任期到后，因为难以处理组内村民的各方利益，决定不再继续参选。选举时，其他人都不愿意自荐，也没有人推荐别人。最终，现任组长就自荐，结果因为没有竞争对手而自动当选。这样的人显然不具有代表性，甚至有些村民是反对的，但法律却是如此规定的，少数人的力量又能奈何？法律所规定的“海选”、“另选他人”等，在村民委员会的选举中，也不具有现实意义。因为，“海选”要求选民对被选举人比较熟悉，至少要了解，但多数村民成天“面朝黄土背朝天”，不大关心身旁的事，又怎么能认识很多的人？也许被别人选出来的被选举者，另外的村民根本就没有听说过，这样“海选”出来的被选举者，一般票数不会高，更谈不上代表性了。在选票上面，一般会留有一些空白，留作村民选举那些不在候选名单上而自己又满意的人。但这也只会成为一种摆设，因为村民漫无目的的另选出来的人得票率一般比较低，比较分散，当然不排除有个别实在特别突出而又获得高度认可、同时又没被列入候选人名单的人当选，当然这只是极少数。另外，在选举时，假如由某些个别的组推荐的候选人达到了参选条件，由这些组推荐的候选人顺利当选的原因是由于其他组推荐的竞选人的支持人数更少，但他是否会真具有代表性呢？未必。我们经常可以看到有些当选的村干部，只关心自己、自己周围、支持自己的选民所在组的工作，其他选民则被他们排为另类，甚至挟私报复的情况也时有发生。
　　四、选出来的代表不具有真才实学
　　由于处于当前的经济发展热潮中，多数地区身强力壮的、稍微有文化的村民都外出务工了。即使能够被选上，进入村委会工作，成为一方“父母官”，但报酬太低。笔者所生活过的村里，村委会主任的月薪只有几十元，加上乡一级财政的补助也很低，组长的月薪也只有几十元。地方留下来的都是年龄偏大，或者疾病缠身，或者没什么能力，或者安于现状的人。以这样的留守人员作为选举的母体，选出来的代表的才能可以想象有多低了。一句话，有才能的、有学识的村民都被沿海或者城市里的工作岗位吸引走了，留下来的人多是没有真才实学的人。另外，由于村委会干部也是来自于农民，而农民本性淳朴，他们一般不愿过多的开罪别人，村干部文化水平也有限，因此村干部在工作中需要做到铁面无情时却经常做不到，这其实是其本性使然。
　　五、上级领导越俎包办现象较为严重
　　按照《村民委员会组织法》规定，村民委员会的选举，由村民自行组织，成立选举委员会，具体筹办选举相关活动，上级部门提供指导。但是，在具体的选举实践中，上级部门的指导人员继续了以前的行政干预做法。我们可以看到他们忙碌的身影，从直接地组织安排选举，到自己亲自主持，甚至包括代填选票、验票等系列程序都有他们的参与。选举委员会的成员则完全处于一种被动工作状态，这当然与他们所受教育和所拥有的知识有关，但从另一个角度看，则限制了村民的积极性。他们会认为，这种选举仍然是以前民主的翻版，没有什么两样。而且，这种做法的确会产生一些弊端，比如由于与前任村干部的私交不错，将有可能使上级指导人员冒险违反选举公平原则，导致选举不公正，例如有些地方在选举时由上级部门指定候选人而非由村民推荐候选人。

　　改进措施
　　由上文的分析，我们可以看出，宪法上规定村民享有自治权利这一举措是很先进的，《村民委员会组织法》的规定也具有划时代意义，然而，落后到具体实践中，与中国的国情相结合则出现了种种弊端，村民要充分行使自己的民主权利还有许多困难要解决。要解决这一问题，可以从以下几方面着手。
　　一、发展农村经济
　　我们可以看到国外的“民主国家”实行民主都是以经济实力为基础的，从大张旗鼓的宣传到形式繁多的拉票，没有坚实的经济实力根本不可能。因此，我们可以说，没有经济的发展，民主政治就是跛脚的。这一点我们可以从美国、欧洲等发达国家的选举与发展中国家的选举可以看得出来。美、欧选举时，动辄就是几亿甚至几十亿美元的花费，比如2004年美国总统选举，有报道说共花费了10多亿美元，甚至也有说花费了40亿美元的。在一些欠发达国家和地区的选举则会受制于更多因素，比如2000年我国台湾地区的“总统”选举和2005年乌克兰总统选举等，我们不能说引起这些后果的原因一定是经济欠发达，但经济不发达也是一个重要的影响因素。至少，从各国情况来看，越发达的国家选举舞弊的情况越少，民主政治也就越有保障。因此，我们应该大力发展农村经济，只有经济发展了，农民收入增加了，才会愿意积极参加民主政治，争取权利保护自己的利益。也只有这样，才能保障村民委员会的选举不受外来因素的干扰，才能保证做到选举公平和公正。
　　二、加大教育投入
　　在当前普遍存在的农村人口教育水平普遍低甚至有大量文盲的情况下，搞民主政治、搞村民委员会选举，对村民的触动不大的原因也在于其教育文化水平的低下。正因为如此，村民们不知道这样的选举与被选举权利看似简单，实则正如前文所言，是一项开天辟地的大事件。因为无知，多数村民会认为理所当然该这样做（但历史上并非如此），因此不会有当家作主的感觉，没有积极行使权利的激情。所以也就会出现宣传阶段没有人倾听，投票阶段不愿出席，村民的民主权利怠于行使的情况。这一现象不能寄希望于短期内得到根本解决，只有大力发展教育，加大教育投入，使广大的农民的后代能接受良好的教育，寄希望于两代或更多代人随着时间推移而得到改善。
　　三、加大宣传，加强指导，避免行政干预
　　乡、镇政府应加大村民民主权利的宣传，宣传这一权利的来之不易，宣传行使选举与被选举权的无上光荣。广大农民不积极参与村民委员会的选举，实际上也离不开上级部门宣传不到位这一原因。当然，由于农民的确有自己的农活要忙，宣传的时机要掌握好，选举投票的时机也要选好，一定要选在农闲时节，这样农民才会有时间参与各次宣传动员、投票及宣布结果等会议。农民考虑问题是很实际的，他们会考虑开这么多会对自己有什么用，选举权的行使和选举的结果对他的切身利益有什么好处。因此，在宣传时，应注意这方面的引导；宣传的标语、口号等应以简单明了的语句，照顾到多数文化素质较多的群体。上级政府部门在村民委员会的选举中，应切实摆正自己的位置，切忌干预。正确的做法应是合理引导，并在工作上、财政上给予大力支持，因为这毕竟是村民自治权利范围以内的活动。同时，应该加大督促检查力度，对于村民各种形式的上访应做到及时处理，给村民满意的答复。
　　四、提高村干部工资待遇
　　村民们自荐参加村民委员会竞选的人数比较少，究其原因，村干部待遇较低是一个重要影响因素。如前所述，由于村委会干部也是来自于农民，他们自己家里也有农田需耕种，考虑到担任村干部会占用大量时间而收入又低得可怜，所以会极大地打击其参选的积极性。因此，唯有提高工资收入，让村民能够考虑外出务工的收入所得和机会成本与自己在家乡所得（如即可以务农、村务工作，也可以照顾家庭等）之间孰轻孰重之后，使能有效吸引村民担任村干部、愿意为其他村民办事而同时又能获得自己满意的报酬为宜。同时，大力表彰那些积极推行村务公开和民主管理的干部，对于积极为村民谋求利益的村民委员会干部，应由上级政府部门给予表彰奖励。
　　五、建立有效监督，设立“村民代表小组”
　　为防止村干部的惰性，也应建立有效监督。目前，多数村委会在其办公场所公示了村务公开信息，其中比较重要的一项是财务收支情况，比如各项收入和支出、财产及债权债务、收益分配等，但这只是监督一部份。对村民委员会的监督，主要是业绩和财务收支两方面。其中，由于农民大多数文化水平较低，财务账目的审核应由上级政府部门（如乡、镇政府）派人协助审计为主，应定期审计与突击检查相结合。对村委会业绩的监督，则主要是实行目标考核。如，在村委会新班子成立时或每年年初，制定相应的目标计划（例如，如何引进资金发展农村经济、提高农作物收成的举措、提高农民收入的数字指标等等）。设立“村民代表小组”，由村民代表组成，对这些目标的具体落实和完成情况进行定期检查，检查不合格或者说没有达到预期目标的，应通知村委会整改，对于确实没有尽到责任的村委会或村委会干部，村民代表小组有权提出不信任案，在整改期内没有有效整改的，村民代表小组有权解散现任村民委员会或解聘部分干部并重新组织选举。这里，村民代表小组实际上就起到了国家组织机构中人大常委会的职责，行使相似的权力，也是对村委会权力的一种监督与制衡。按照村民委员会组织法的规定：本村1/5以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。但是，这一规定缺乏实际上的可行性。因为，村民一般地域分布比较广泛，要达到1/5以上的人联名，需要强有力的组织，需要耗费不少人力资源。因此，比较可行的方案，应该是由村民代表小组成员中的一定名额提出不信任案后，则可召开全体村民代表小组会议投票，如获通过，则提请村民会议投票决定是否重新组织改选村民委员会。
　　结束语
　　村民委员会的选举的确可以说得上是我国农村历史上民主政治的伟大创举，开创了几千年来农民自我管理、自我服务的新局面，对于农村的民主政治改革、对于整个国家的民主政治的发展也将起到积极的作用。我们应该看到，在当前的农村村民委员会的选举中存在着一些不足，只有改正这些不足，才能使法律的规定得到切实地落实，才能真正实现农民当家作主，使农村的民主政治得到质的飞跃、国家的民主政治得到新的提高。
　　【参考资料】
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