sars后的“一案三制”

　　《左传·昭公四年》曰：“或多难以固其国，启其疆土。”每一个重大灾难之后，都是一个国家自省并前进的契机。自新中国成立以来，中国经历了众多的灾难事件，政府的应急管理体制也在应变中成长。
　　2003年，sars撕开了中国公共应急体系的缺口。21世纪初的中国，正值经济和体制转轨，随着传统政府职能的退出、市场经济的确立，政府在应对公共危机方面存在职能缺位。这导致sars期间，政府缺乏一个独立和常设的应急管理协调机制。
　　当政府意识到，中国传统的条块化应急体制已无法有效应对大规模的突发公共事件时，中国公共应急管理体系的改革之路旋即开启，全面加强应急管理体系建设的工作也随之起步。“一案三制”成为建设的核心内容，即应急预案体系，应急管理体制、运行机制和应急法制的建设。
　　应急预案体系
　　从以往的国际经验来看，应急管理一般是先有分类及部门预案，在此基础上，再建立国家预案。而在中国，是以总体预案的制定来促进部门、分类预案的建立，从而逐步完善国家突发公共事件应急预案体系。
　　2003年9月，在及时总结应对sars过程中的工作与经验后，北京市发布了《北京防治传染性非典型肺炎应急预案》；同年11月，国务院办公厅成立建立了突发公共卫生事件应急预案工作小组，开始全面布置政府应急预案编制工作。
　　2006年1月8日，国务院正式颁布《国家突发公共事件总体应急预案》，此为中国应急预案体系的总纲，将公共事件实行分类分级，分为自然灾害类、事故灾害类、公共卫生事件类和社会安全事件类，共计4类，级别分为特别重大、重大、较大和一般4级。WwW.11665.cOm该预案规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。
　　此间，各省市陆续开始按照总本文由论文联盟http://收集整理体预案及其框架指南，编制地方应急预案。自此，中国应急预案框架体系初步形成。截止2012年4月，国家已制定各级各类应急预案240余万件。
　　应急管理体制
　　从sars开始，依托各行政部门设立的跨部门、跨单位的专项应急管理议事协调机构迅速建立起来。2003年4月23日，温家宝主持召开了国务院常务会议，成立“国务院防治非典型肺炎指挥部”，统一指挥、协调全国非典性肺炎防治工作，由国务院副总理吴仪任总指挥。2006年4月10日，国务院办公厅通知成立正局级别的应急管理办公室（国务院总值班室）。国务院、各省（区、市）政府也均组建了各自的应急管理办公室，与现有各专业应急指挥机构一起，初步形成分级响应、属地管理、信息共享、分工协作的应急组织管理体系。
　　同年5月，国务院办公厅要求国务院办公厅设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室），承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。
　　2008年7月10日，《国务院办公厅主要职责内设机构和人员编制规定》发布，将国务院应急办公事（国务院总值班室）设置为国务院办公厅内设机构。
　　各部门、各地方也纷纷设立专门的应急管理机构，完善应急管理体制。国家防汛抗旱、抗震救灾、森林防火、灾害救助、安全生产、公共卫生、通讯、公安、反恐怖、反劫机等专业机构的专业应急指挥与协调机构也进一步完善。军队系统应急管理的组织体系也得到了加强。目前，31个省区市相继成立了应急管理领导机构。在城市应急管理体系建设方面，根据不同的需求状况和城市规模，南宁、北京、上海、广州、重庆等分别建立了集权、代理、授权、网络等不同模式的应急管理体制。
　　应急运行机制
　　应急运行机制涵盖突发事件事前、事发、事中和事后全过程，主要是建立健全监测预警机制、应急信息报告机制、应急决策和协调机制。
　　自2003年sars疫情结束以来，党中央、国务院和中央军委发布了很多有关具体应急管理机制建设的文件，涉及监测预警、信息报告、决策指挥、信息发布、恢复重建等多个方面。
　　在监测与预警方面，国家加强了气象、地震、水文、海洋、地质灾害、森林火灾、农林病虫害、煤矿瓦斯等灾害预测预警系统的建设。截至2012年4月，中国已建立健全了覆盖中国省市县乡四级的全国传染病与突发公共卫生事件网络直报系统，完善了气象、地震等监测网络。
　　2011年4月27日，国家安全生产应急救援指挥中心与总参谋部应急办公室共同签署了《国家安全生产应急救援指挥中心和总参谋部应急办公室建立应急联动工作机制的合作协议》，标志着国家安全生产监督管理总局机器应急救援指挥中心与总参谋部机器应急办公室，正式建立了协调配合、高效顺畅的应急联动工作机制。此为新形势下有效应对重大突发事件，加强军地合作的积极探索，也必将对军地跨部门、跨行业合作提供有益借鉴。
　　应急法制建设
　　5月9日，国务院公布并实施《突发公共卫生事件应急条例》，专门针对sars防治工作中所暴露出的问题而制定。这成为中国公共卫生事业发展史上的一个里程碑，标志着中国将突发公共卫生事件应急纳入了法制轨道。
　　2005年6月7日，《军队参加抢险救灾条例》公布，将人民解放军和武装警察部队的经验，用法规形式固定下来。2007年11月1日，《中国人民共和国突发事件应对法》颁布实施，本法原拟《中华人民共和国紧急状态法》，自2004年后屡经修改而成。此为新中国第一部应对各类突发事件的综合性法律，标志着中国规范应对各类突发事件共同行为的基本法律制度的确立。截至2012年4月，国家已制订修订相关法律法规70余件。
　　十年来，中国的公共应急体系已经发生了翻天覆地的变化。下一个十年，中国还将沿着世界应急体系发展的趋势，逐步实现由加强体制机制建设实现单向应急管理向综合应急管理的转变，由注重事发后应急处置向注重事前应急转变，由政府应对向社会组织、社会个人共同应对转变，由一国应对向多国携手共同应对转变。