摘 要： 开展省级高等教育质量评价，是一项政策性很强的工作。做好这项工作，充分尊重高校办学自主权是前提，建立具有公信力的评价制度是基础，促进高校深化教育教学改革是重点，推进内部质量保障建设是关键，引导高校合理定位分类发展是主旨。
关键词： 省级高等教育；质量评价；基本问题
中图分类号： g640文献标识码： a 文章编号： 1673-8381（2013）06-0041-04
自20世纪80年代以来，随着高等教育大众化进程加速，世界高等教育进入了以提高质量为中心的“质量时代”。在此背景下，受新公共管理思潮影响，外部质量评价作为一种质量监控手段被普遍运用于高等教育质量管理，世界各国都在积极探索适合本国国情的高等教育质量保障与评价制度。随着首轮评估于2008年在一片质疑声中落下帷幕，如何建立更加适合我国国情的高等教育质量监控与保障制度，成为高等教育领域的一个现实课题。《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）明确提出了“完善以省级政府为主管理高等教育的体制”的高等教育管理体制改革发展任务，在此背景下，作为开展省级高等教育质量评价，建立省级高等教育质量保障体系的一项重要举措，教育部新的本科教学评估方案中，明确了省级教育行政部门的评估职责。但是，开展省级高等教育质量评价在我国还是一个新生事物，政策性很强，没有现成的模式可以借鉴。为确保评价工作的科学性，有必要对我国首轮高校评估进行反思，对其中所关涉的若干基本问题进行理性思考。
一、 开展省级高等教育质量评价，充分尊重高校办学自主权是前提
推动高等教育运行的力量来自政府、市场和学校三个方面。www.11665.cOM高等教育管理体制改革的方向、核心及重点在于理顺政府和高校之间的关系，转变政府职能，扩大高校办学自主权[1]。质量评价工作与经济、法律、信息及行政等一道，构成了省级政府对本级高等教育实施宏观管理和质量监控的有效手段，在一定程度上有利于克服计划经济体制下形成的政府对高校具体办学管得过多、过细和过死的惯性。因此，从理论上说，对开展高校办学水平综合评价，有益于提升高校办学自主权。
但从现实来看，由政府组织的外部评价在实际操作中又有可能对高校办学自主权起一定的规制作用，甚至有可能扼制高校办学自主权。因为在我国，公立高校是作为政府下属的事业单位而存在，由政府组织对高校办学水平进行评价，如果所采取的方式不当，教条化明显，很有可能会强化高校行政权力，弱化学术管理，有损大学精神与高校办学自主权，这也是首轮高校教学评估遭受社会非议的一个重要原因。当然，政府作为我国高等教育事业发展中的主导力量，接受政府组织的评价是法律赋予高等学校的责任和义务，任何一个国家都不可能对具有社会公共事业性质的高校发展采取放任态度[2]。因此，高校无论拥有多大的办学自主权，都不可能不受到一定的来自政府的干预。问题是政府对高等教育干预的主旨应是引导高校解放学术生产力，而不是规制和约束高校，政府干预的前提是充分尊重高校办学自主权。因而，从总体上说，作为省级政府部门组织的高校综合评价，评价指标不宜太细，评价方式要常态化。政府评价应着眼于办学思想与理念、办学定位与特色、内部质量监控与保障体系建设等学校办学中的“大事”，发挥价值判断和奖励功能，对高校发展进行宏观调控与指导，促进学校内部学术管理与行政管理的协同互补，而不是干涉学校内部事务。
二、 开展省级高等教育质量评价，建立具有公信力的评价制度是基础
反思首轮高校评估，政府组织的外部质量评价在给高校发展带来巨大促进作用的同时，其所产生的诸多负面效应，也引起了社会的误解和强烈不满。2008年“两会”期间的部分代表和委员就“炮轰”高校评估，直指高校评估“俨然是一场可怕的烧钱‘游戏’”。虽然这些批评和议论有些偏激，但种种迹象的确表明，外部质量评价作为一种精致化的管理技术和工具，运用于高等教育领域存在一定的伦理风险，而对这种伦理风险缺乏清醒认识及有效应对是制约高校评价政策科学发展的重要原因。
对于高校评价，人们往往关注更多的是其“效率”、“效益”、“效能”等工具理性层面，其出场路径是作为国家对高等教育进行技术治理的一种工具，而对于其价值理性相对忽视，对外部评价可能导致的伦理风险缺乏理性认
识。从首轮高校评估来看，正是评价制度的伦理“沉默”及其客观存在的伦理风险，导致了这一质量制度的“孤独”——从实践领域到学术界、从教育内部到社会各界，初衷良好的高校教学评估制度并没有获得社会广泛的接受与认同。
与任何一项制度一样，高校评价制度理性能力存在一定的限度，在实现主导价值时不可避免地要付出一定代价；另一方面，制度执行过程受主客观因素影响往往存在“好经”被“歪念”的情况，高校外部评价制度伦理风险的产生有其必然性。因此，作为一项质量管理制度，对政府组织实施的高校评价，除了按照“真”的原则来看待与衡量，还应按照“善”的标准来考量。自我国首轮高校评估以来，从既有研究及社会的议论来看，这一制度的负面效应是人们对其产生不满的主要原因。也就是说，不是因为这一政策少做了“好事”，而是因为其多余功能缺乏伦理规制而产生了较多负面影响，致使这一制度蒙上了“善性”不足的伦理阴影。因此，制定省级高校办学水平综合评价制度，既要解决如何使这项制度变得更科学的问题，也要考虑如何使这项评价制度在充分发挥正向功能的同时变得更具伦理境界，从而更易于被社会广泛接受的问题，即这一制度如何有所不为、承载更多公共关怀与道德责任。
高等教育是一项公共性很强的事业，外部评价制度如果缺乏必要的伦理关涉，没有建立起有效的评价制度伦理风险规避机制，一方面会致使评价实效性发挥受限，评价的负面影响增加；另一方面会导致评价沦落为只关心目标的操作性和过程的程序性，而忽视目标的价值性和对评价对象的引导性，从而可能导致评价实施中伦理风险的产生：一是评价制度本身伦理精神欠缺所导致的伦理风险，二是评价制度多余功能失序所产生的伦理风险，三是制度执行过程中背离伦理原则而发生偏差所致使的伦理风险，这也正是我国首轮高校评估给我们的启示。开展省级高等教育质量评价，有必要从首轮高校评估实践中吸取经验教训，密切联系我国高校的实际生存环境，在评价制度设计中，充分考虑外部评价可能存在的伦理风险，在此基础上，制定出更具“善性”和伦理境界从而更具公信力的评价制度，这是省级高等教育质量评价制度正向作用发挥的基础。 三、 开展省级高等教育质量评价，促进高校深化教育教学改革是重点
方法之于目的，始终是下位的，任何一种方法与制度，都要服务于一定目的。开展省级高等教育质量评价的主要目的是什么，这一最基本的问题不弄清，评价就会偏离方向，就会失去意义。而对这一问题的认识，必须先从高校的内在规定性入手。任何类型的高校，其根本任务与内在特征是育人，是创新型人才培养，因而，教学工作不仅仅是一般高校的中心，也是所有高校包括世界一流高校的中心工作。因此，作为对高校具有重要导向作用的政府评价，必须服务于创新型人才培养这一永恒的话题，引导高校凸显教学工作中心地位。我国首轮高校评估的成功之处，正在于其对教学工作的关注及教学工作中心地位的强调。
虽然经过首轮高校评估之后，高校教育教学工作尤其是本科教学工作引起了广泛重视，并得到了有效加强，但重科研轻教学的倾向依然存在。特别是随着高等教育由社会生活的边缘走进社会生活的中心，在适应论和工具论理念的支配下，人们往往习惯于把高校当作一种“社会机构”而不是人的实践方式来认识和对待，关心的是高校的社会职能，人的主题容易被忽视，教育的本质容易被遮蔽。在这样的氛围下，教育本质以外的因素容易成为高校发展的焦点，教学工作及教育教学改革难以成为所有高校关注的热点。正如有的学者所说：我国不少高校已不同程度地丧失了对“才富主题”的追求，转而追求“财富主题”[3]。
省级高等教育质量评价的主体是省级教育行政组织，评价的具体运行是基于其组织的权利体系，评价活动势必具有行政权力的强制性特征。因此，省级高等教育质量评价，要充分发挥其影响力，有效促进高校教育教学改革，把促进学校集中精力抓教育教学工作，不断深化教育教学改革作为重点目标，引导高校回归教育本质，追求“才富主题”，培养创新人才，这是评价制度设计的重点。
四、 开展省级高等教育质量评价，推进内部质量保障建设是关键
开展省级高等教育质量评价的目的是保障高等教育质量，而教育教学质量的形成是一个系统工程，系统内各要素及要素结构均由学校自己配置，政
和社会都不可能对高校的具体教学活动插手干预[4]。因此，系统内教育教学工作的具体日常运行只能由学校自行监控，任何对高校办学质量的外部监控都必须立足于学校自我监控的基础之上。
高等教育的文化属性决定了其内部质量的模糊性，加上人们对高等教育质量本身认识的有限性和理解的差异性，单从外部判断高校的办学质量和水平，往往带有很大的不确定性，因而，内部质量保障与监控是关键。从国外的经验看，外部质量监控是以教育产出来评价和衡量的，只有建立健全内部质量保障机制，才能把住源头，从输入和过程中调控高校的有序运行。高等教育质量管理的基础在高等学校自身，所以，大力加强高等学校的自我评价，逐步建立高等学校内部全面教育质量管理系统，应当成为高等教育质量管理的基础。它既是高等学校不断提高教育质量和办学效益、主动适应经济和社会发展需要的有效机制，也是自觉接受来自政府和社会监督及提高评价价值判断准确性的基础，因而也是外部评价制度能力发挥作用的关键。
客观地说，我国高校内部质量保障体系建设方面重视还不够，未能成为所有高校的自觉行动。最初的教育评价模式如泰勒模式，单纯注重对结果的鉴别、确证和检查。鉴于教育评价者对此问题的反思，新的评价模式更关注方案实施全程的评价，将过程与结果统一起来。借鉴国外质量保障体系中注重内部质量控制的做法，评价时不能只看当前取得的办学成效，对各高校内部质量监控是否形成规范化的制度以及这种制度的运行情况等也作出评价，引导各高校根据社会宏观质量要求转化成本校的教育目标或质量要求，根据实际合理定位和确立质量水准，制定出切合实际的培养目标和方案，以过程评价或形成性评价不断监控教育质量，以总结性评价和成果评价为依托，统一过程和结果，保证输出的效果。为此，省级高等教育质量评价要促进高校树立内部质量意识，按照保证与提高教学质量的总目标，进行目标分解，形成各层次共同的目标体系，建立校、院、教研室三级教学质量监控体系，使内部质量监控规范化、常态化。通过制度化的内部质量监控，将质量要求和规范渗透到学校日常教育教学工作的各个方面和环节，将以人为本的教育理念贯彻到学校的日常运转之中。唯其如是，才能确保外部评价实效性的发挥，实现“评是为了不评”的目的。
五、 开展省级高等教育质量评价，引导高校合理定位分类发展是主旨
分类不清、定位不明是我国当前高等教育发展中面临的问题。导致这一状况的主要原因是由于政府控制着高校生存与发展所需的教育资源，而政府教育资源的投入大多集中在高校的高端，于是造成了不同层次的高校为向政府获得更多的教育资源而在定位上以“拔高”或“攀升”为最后取向。因此，中国高等教育急需解决定位问题，而定位必先分类。高校定位有政府导向型定位和社会导向型定位两种。以往我国绝大多数高校的定位是政府主导下的政府导向型定位，而不是根据社会发展需要和市场竞争要求制定的社会导向型定位，趋同化、同质化倾向严重。因此，应逐步引导高校在定位上由政府导向型向社会导向型转变，使高等教育向多层次、多样化方向发展，合理分类，明晰定位。
由于高校是一个历史的不断内生成长和演化的有机体，不同类型与层次的高校，其在成长中所积累的核心知识和能力是独特的和有价值的，很难从外部模仿，即使在教育教学工作上，高校的“异质性”依然明显。这就客观要求质量评价要体现发展性和成功性，充分考虑不同类型和层次的高校其所处的环境、人才培养的质量规格、服务社会的领域和自身的办学历史传统等方面差异，鼓励各高校在自身所处的层次、在原有的基础和办学水平上获得成功。分类引导不够是首轮高校评估招致社会非议的重要原因。开展省级高等教育质量评价，应促进高校回到应然的定位，引导高校根据人才培养目标与社会要求、生源状况以及学校实际科学定位，并根据定位制定切实的培养目标和教学方案，体现出自身办学特点和风格，走分类发展之路，避免攀升与趋同，以实现高等教育“质”的多样化与特色化。
参考文献
[1] 左清.高等教育教学质量省级监控中的政府与评估中介组织 [j].大学教育科学，2005（2）：1114.
[2] 刘振天.新一轮高校本科教学评估工作应担负的三重使命[j].中国高等教育，2009（21）：2830.
[3] 赖静.我国高等教育质量评估
的能力限度问题[j].中国高教研究，2009（7）：5860.
[4] 申纪云.纠正偏差协调互补创新高校学术管理模式[j].中国高等教育，2010（11）：1922.
（责任编辑 刘 伦）
