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基于新制度经济学相关理论的反洗钱“法人监管”分析及其政策建议
【摘要】本文立足于当前的反洗钱监管形势、“法人监管”的基本概念以及“法人监管”与“风险为本”的关系,对“法人监管”与“属地监管”进行比较,分析了“法人监管”可能给反洗钱主体带来的变化,进而从新制度经济学的产权、交易成本、制度变迁、企业边界等理论出发对“法人监管”开展分析并提出了相关政策建议。
  【关键词】反洗钱 法人监管 制度 政策建议
  一、基本范畴分析
  (一)反洗钱“法人监管”的政策背景
  1.人民银行反洗钱监管的内外基本形势。当前,以fatf修订颁发的反洗钱、反恐怖融资新40条建议为依据,世界反洗钱监管体系进入了以“风险为本”的新的政策调整时期,同时,全球金融监管开始向重视系统性风险防范的宏观审慎监管框架发展,而反洗钱成为金融风险管控的重要手段之一。国内方面,虽然我国的反洗钱工作近年来取得了跨越式发展,但日常反洗钱监管中暴露出来的问题以及国际形势也对我国反洗钱监管政策提出了“风险为本”的纵深调整要求。基于这样的形势,我国提出了建立以“法人”为对象的反洗钱监管机制,以期调动金融机构法人的反洗钱工作积极性,明确监管部门的责任边界,减少监管成本,克服现行监管缺陷,提高监管有效性,优化配置反洗钱监管资源。在2012年全国反洗钱工作会议上,人民银行正式提出了法人监管政策,要求“明确思路、落实责任,全面推行以法人为主体的反洗钱监管制度”并积极构建“立体性的反洗钱监管平台”。目前,全国反洗钱法人监管研究与试点工作已经初步展开。
  2.银监、证监、保监的行业“法人监管”情况简述。wWW.11665.cOM法人监管并非新生事物,自实行分业监管以来,银监、证监、保监“三会”就先后开展了行业法人监管工作。在2003年银监会成立之初,银监会即开始实施了“法人监管”,“管法人、管风险、管内控、提高透明度”逐步成为其监管基本理念,2007年1月以来,银监会全面强化了“分工协作、监管有序、齐抓共管、资源优化”的对总部不在北京的部分股份制商业银行的属地联动监管机制,即将其监管权下放给法人注册地的银监局管辖,贯彻“加强法人监管、加强属地监管、加强联动监管和提高监管效率”的监管要求,体现了对属地监管和法人监管的并举。证监会在2004年以前即实行了跨区域的法人监管体制,2004年后则转为实施“属地监管、职责明确、责任到人、相互配合”的辖区监管责任制,按行政区划设置监管局并与地方政府协作,由原来的统一法人监管转变为“法人、属地”的双重监管模式。保监会在2009年11月以后也开始了“法人监管”工作,要求“加强法人机构和高管人员监管,提高结构调整的科学性,不断完善分类监管制度”。总体而言,“三会”的“法人监管”政策都不同程度体现了“法人”与“属地”的联动式监管。
  (二)反洗钱“法人监管”的基本概念
  反洗钱法人监管体制指“人民银行以金融机构法人为监管单位,要求金融机构法人对全系统的反洗钱工作负总责,由人民银行指导、检查、评估其实施统一的内控制度、统一的报告分析体系、进行系统风险监管”的制度。
  反洗钱法人监管框架下,人民银行总行将统一制定金融机构法人监管规则,全面负责对全国性金融机构法人的监管。人民银行分支机构则在监管好辖内金融机构法人的同时,积极采用巡查、督导等方式协助人总行对全国性金融机构法人在辖内的分支机构实施监测,此外,各分支机构经人总行授权后可代理实施对金融机构法人在辖内分支机构的现场检查。
  (三)“风险为本”与“法人监管”制度的关系
  最权威呼吁“风险为本”监管原则的应是巴塞尔委员会,随着巴塞尔协议i、ii、iii以及《有效银行监管核心原则》的先后发布,以风险为本的监管模式已经成为全球金融行业监管部门的共识。2004年,英国首倡以“风险为本”监管方法在反洗钱领域中的运用,随后,在fatf和沃尔夫斯堡集团的倡导下,风险为本日益成为了反洗钱工作的核心理念。我国则在2009年以《2008-2012年中国反洗钱战略》为标志,确定了以风险为本的反洗钱监管制度。以风险为本的反洗钱监管指在开展反洗钱监管时,应该对不同组织机构和业务类型所面临的洗钱风险进行科学评估,并在此基础上有轻重、有主次地决定稀缺监管资源的投入方向和比例,最小化反洗钱制度的运行成本,确保有限的反洗钱监管资源优先投入到高风险机构和业务领域,有

监控和防范潜在的洗钱行为。
  “风险为本”的基本前提在于反洗钱监管资源的稀缺性以及风险分布在时间与空间上的非均衡性,其资源配置应尽量使反洗钱监管资源使用的边际效用与其边际成本相等。当监管资源使用的边际效用小于因之增加的成本时,理性监管者应减少对相关资源的投入,而将资源投入到边际效用更高的领域,即风险更高的领域。需指出的是,反洗钱监管风险的大小本身就决定了可获得边际效用的多少,当使用效率相同的等量监管资源投入到风险大小不一的两个领域时,显然该资源在风险较大的一方所产生的效用较大,直到反洗钱监管资源在双方的边际效用相同为止,此时监管资源已经在风险较大的领域内获得了集中。
  2012年以来,人民银行的反洗钱监管同时涵盖了“风险为本”与“法人监管”的制度要求。结合法人监管的基本特点,风险为本制度与法人监管制度的逻辑关系可以表述为:由于资源稀缺性与风险差异化,客观上应将监管资源优化配置,而资源的优化配置需要设定有科学的资源配置规则,以风险大小作为资源配置多少的标准即充当了这样的依据与规则,此后解决问题的关键转变为对具体风险的衡量,而法人监管制度的确立最终为风险的有效测度提供了可行机制。风险为本的监管需要以法人监管制度的配套实施,法人监管制度的核心目的在于实践以风险为本的监管理念,“法人监管”为“硬制度”,即“管法人”,“风险为本”为“软制度”,即“管风险”,法人监管制度为风险为本制度提供了制度保障,风险为本制度则为法人监管制度提供了指导思想,风险为本的制度与法人监管制度的根本目的均在于优化配置反洗钱监管资源,提高反洗钱监管效能,相互可有机的统一,二者均是我国反洗钱工作与时俱进发展的客观需要。   “法人监管”制度有效体现了“风险为本”的基本要求。例如,全国性银行分支机构多、风险散点多、风险传导快、影响力度大、波及范围广,法人监管后,人民银行总行将直接对其各级机构履行监管职权,人民银行各分支机构则统一接受总行调度,配合总行实施监管政策,这样,人总行就能在全国范围内根据风险大小或风险区域分布情况统一配置反洗钱监管资源。相比之下,地方性法人银行机构的风险环节较少、影响区域小,人民银行分支机构的监管资源使用也将仅限于特定区域与环节。
  二、“法人监管”与“属地监管”的比较分析
  反洗钱“属地监管”与“法人监管”的主要流程如下图所示:
  结合上述流程图分析,对属地监管与法人监管做进一步比较,如下表所示:
  “属地监管”与“法人监管”比较分析表
  对监管者,法人监管政策带来的主要变化有:
  一是工作开展外部化。一方面,法人监管下人民银行总行从幕后走向前台,工作对象由对内部(下级行)为主向对外部为主转变,人总行在实际上成为全国性金融机构的最终监管者;另一方面,人民银行各分支机构的工作也将从对内(上级行)对外二位一体向对外为主转变,各级分支成为了当地地方性法人金融机构的最终监管者。
  二是监管方式一体化。法人监管后,人民银行的反洗钱监管模式将从横向监管向纵向监管转变,较好解决了属地监管下“条块分割”的“x-非效率”问题。“x-非效率”问题指在垄断企业的大组织内部,由于层次较多,关系复杂,机构庞大及制度原因,企业费用最小化和利润最大化的经营目标难以实现,导致存在企业资源配置的低效率状态。横向属地监管模式形似“块状”或“网状”,人民银行总分行处于“网状”的中心位置,实际中“网状”需要多角度的共同作用才能保持平衡结构,极易出现“x-非效率”的问题。纵向法人监管模式形似“线状”,人民银行总分行处于“线状”的极点位置,线状结构下只存在单一的监管主体,对同一法人不同分支的监管不会参差不齐,对不同机构的监管也不易出现厚此薄彼,“x-非效率”问题得到较好解决。
  三是监管权力集中化。法人监管后,人民银行总分行间的监管权力将发生变化,其中,总行的对外权力边界得到了扩张(对内权力发生了局部收缩,总体权力扩大),分支行的监管对外权力边界发生了收缩(对辖内法人监管权或部分内部自主权获得了增加,总体权力变小),但二者的监管权力都体现了集中化,全国性金融机构总部及其分支的监管权集中于人总行,地方性法人总部与异地分支的监管权集中于人行当地分支机构,对同一

法人的监管权限不在分散于不同的人行分支。
  四是监管分权正式化。法人监管后人民银行各层级间将由属地监管下的“上下级”关系转变为各层级机构间的“分权与合作”关系,人民银行分支机构所拥有的产权从“准产权”向“正式产权”过渡,分支机构成为对辖内地方性法人金融机构的最终监管者。此外,在对非辖内地方性法人分支机构的反洗钱监管工作中,人民银行分支行发生了从监管者向监督者的角色转换,仍然保持对人总行反洗钱产权的部分使用权。
  五是监管重心带状化。以云南省为例,截止2012年11月份,全省实际被监管机构共135家,其中银行类54家(含信托、资产管理及财务管理公司,农信社或农村合作银行当作一家看待),保险类32家,证券期货类41家,支付类8家。全省地方性法人金融与支付机构共有38家(银行类27家,证券期货类4家,保险类1家,支付类6家),其中昆明地区有17家,法人监管后全省具有直接监管权的机构将仅占现有监管存量机构的28%,昆明地区将仅占辖内现有监管存量机构的15%,对其他被监管机构的直接监管权将向东部、北部转移(金融机构的法人注册地主要集中于北京、上海等东部北部发达地区),监管重心发生了带状化分布。
  六是监管风险非均等化。属地监管模式下,人民银行各分支机构存在监管风险均等化的问题,即各区域间反洗钱监管所面临的风险种类及风险大小同质化,如各全国性金融机构的系统性风险普遍分散于各省市,而其在全国各地基本都有分支机构,除了各省市地方性因素的冲击外,人民银行各分支机构对全国性金融机构监管所面临的主要风险不同程度存在均等化的问题。法人监管后,各金融机构的系统性风险将集中体现,不同层级监管机构所面临的主要风险不再趋同。
  七是监管资源重置化。科斯第二定理认为交易费用为正的情况下,可交易权利的初始安排将影响到资源的最终配置,“法人监管”制度重新定位了反洗钱可交易权利的初始安排以及风险的传导机制,其必将影响监管制度、人员、资金等资源的重配,资源的配置数量将与监管权限及所面临风险大小情况更趋一致,资源配置得到优化,使用成本也将获得节约。
  对被监管机构,法人监管政策带来的主要变化有:
  一是工作开展内部化。法人监管后,金融机构的反洗钱工作由以对外负责为主,逐步转变成为以对内负责为主,此进一步加强了金融机构,特别是金融机构分支机构的工作自主权,反洗钱工作在实际上由“是人民银行的事情”向“是自己的事情”发生了转变。
  二是内控管理一体化。反洗钱法人监管将有助于强化金融机构反洗钱内控工作的纵向一体化,随着来自当地人民银行的横向监管力度的减弱以及机构内部纵向监管强度的增加,金融机构各分支机构的内控管理只单一来源于内部自上而下的要求。
  三是业务处理集中化。法人监管将带来金融机构的反洗钱业务处理的集中化,反洗钱业务主要包括大额交易和可疑交易数据的处理与分析,客户或交易信息的补正,案件调查协查分析等,法人监管客观上要求金融机构对反洗钱主要业务的集中化处理。
  四是监督工作内部化。属地监管下,对金融机构的反洗钱监督以人民银行的外部监管为主,法人监管后,监督工作将随人民银行分支机构对非本地法人机构直接监管权的丧失而以金融机构上下级间内部自我监督为主发生转变。
  五是成本费用节约化。法人监管后的主要变化表现为反洗钱信息传输通道的内部化,显然,信息在内部传输的效率要高于其在外部传输的效率。同时,非当地法人金融机构的分支机构不再产生因当地人民银行差异化监管所带来的特定成本与费用。此外,法人监管后,一家法人机构名义上只有一个监管机构,而一个监管机构的监管模式可能在长期上保持稳定,金融机构可因监管者路径依赖而节约更多的成本或费用。   三、反洗钱“法人监管”的新制度经济学相关理论分析
  反洗钱的法人监管制度意味着我国反洗钱制度的变革,体现的是制度的变迁,结合前面的分析,本部分将运用新制度经济学相关理论对“法人监管”做如下论述。
  (一)产权理论与法人监管
  反洗钱作为一种公共物品,属于一种社会服务,公共物品的特性决定了公共物品不能或不能有效通过市场机制由企业或个人来提供,而只能通过国家来提供,以避免市场失灵,人民银行即作为国家的代理方而成为反洗钱公共服务提供主

,其反洗钱产权也滥觞于此,人民银行各地分支机构则经总行授权让渡后行使反洗钱产权。
  反洗钱产权指因反洗钱事由的存在及关于它的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系,其不仅是人们对反洗钱资源使用的一束权利,而且确定了人们在反洗钱中的行为规范与社会制度,反洗钱产权的根本目的在于避免社会对反洗钱资源的过度或低效使用。
  《中华人民共和国反洗钱法》的颁布正式标志着人民银行反洗钱产权的确立,也标志着国家权力强制实施对反洗钱产权的保护。《反洗钱法》确立的反洗钱产权制度赋予了人民银行反洗钱行政主管权力,建立了一套排他性的资源使用体系,形成了特定的反洗钱秩序(核心为权利与义务)。人民银行对反洗钱公共物品的提供需要以各金融机构对相关义务的履行为基础,反洗钱法规对特定秩序的规定越明确,那么其对反洗钱产权的界定与保护也就越清晰、有效。
  从产权视角来看:
  1.“法人监管”进一步明晰了人民银行总分行监管产权,解决了部分“委托-代理”问题。属地监管普遍存在“金融机构为人民银行打工,人民银行分支机构为人民银行总行打工”的“委托-代理”问题,典型比如监管信息的报送,人民银行分支机构基本处于被动过渡位置。“委托-代理”关系的基本特征在于“委托人”不能拥有私人信息,在信息占有上处于劣势,“代理人”则拥有私人信息,在信息占有上处于优势。法人监管强化了人民银行分支机构及金融机构的自主性意识,人民银行分支机构的产权由相对产权向绝对产权转变,人民银行总行与分行间的监管产权得到进一步明确,各自成为一定监管层面的直接信息拥有者,“委托-代理”问题得到缓解。科斯第三定理认为,当交易费用大于零时,产权的清晰界定将有助于降低人们在交易过程中的成本,改进效率。换句话说,如果存在交易成本,没有产权的界定与保护等规则,即没有产权制度,则产权的交易与经济效率的改进就难以展开。
  2.“法人监管”意味着反洗钱产权的置换与转让。实施法人监管后,对金融机构各地方分支机构的直接监管权被上收到人民银行总行或地方性法人所在地的人民银行分支机构,金融机构将从受到多个反洗钱产权使用子主体的监管转变为只接受一个反洗钱产权主体的监管,人民银行各分支机构行使巡查、督导等职权。整个过程可以看作是人民银行总行以对非本地法人辖内分支机构的巡查、督导或经过授权后实施检查以及辖内地方性法人的全部分支机构的终极监管权与人民银行各分支置换其对全国性金融机构的各地分支机构的直接监管权,体现了不同制度下反洗钱监管产权在人民银行总分行间的转让过程。产权经济学认为,只有产权是可以转让的,才能把资源从低价值使用者手里转移到高价值使用者手里。法人监管后,人民银行反洗钱监管资源将从低价值处向高价值处发生转移。
  3.“法人监管”解决了部分反洗钱“外部性”问题。反洗钱工作的外部性指一个人或一群人的行动和决策使另一个或一群人受损或受益的情况,但该种影响却没有通过价格机制得到体现。例如:属地监管下,人民银行省级分支机构对辖内全国性金融机构分支的地域性工作安排或要求,虽然并不针对金融机构的州市机构,但是金融机构一般均会将该安排或要求传达布置于下一级分支机构,下一级分支机构却又直接接受当地人民银行分支机构的监管,而当地可能并没有此项监管安排或要求,这样外部性就产生了,同理,人民银行省级分支机构对下级分支行的内部要求,也将可能对当地的金融机构产生影响,构成外部性,法人监管将有利于解决诸如此类的“外部性”问题。产权是界定人们如何收益及如何受损,因而谁必须向谁提供补偿以使他修正人们所采取的行动,产权经济学强调外部性是与确定、交换、监督或执行产权的成本相联系的,且只有外部性内在化的收益大于内在化的成本时,产权的发展才有利于使得外部性内在化。“属地监管”下,较高的交易费用导致了反洗钱工作“外部性”的出现,法人监管后,因交易成本的节约,外部性得到内部化。
  (二)交易成本理论与法人监管
  交易成本指参与交易的组织在进行交易时产生的组织之外的非生产性费用,交易成本在本质上是专业化和劳动分工的费用,真实的交易本身无法避免交易成本,显然,无论在属地监管还是法人监管下,反洗钱工作都存在交易成本,人民银行和金融机构间表现出一定的专业化分工关系。

当然,反洗钱工作的交易成本主要指市场型交易费用与管理型交易费用,市场型交易费用指为了进行市场交易,交易主体对市场信息的搜寻发现成本,交易主体间的谈判和决策费用,监督费用以及对合约义务的履行费用。管理型交易费用主要包括建立、维持或改变一个组织设计的费用以及组织运行的费用。
  交易成本一般主要包括制度准备成本、制度达成成本、对制度的监督和实施成本。“属地监管”和“法人监管”下的交易成本具体又可分为制度研究讨论成本、制度制定成本、制度灌输成本、政策传达与培训成本、法规修订成本、工作交接成本、制度维护成本、数据报送与审核的成本、代理成本等等,代理成本指“所有权和控制权分离”的费用,属于一种特殊的交易费用。“法人监管”下的数据报送与审核成本及代理成本比“属地监管”都大为减少。广义上,交易成本指制度运行的费用,即制度成本(阿罗,1969),其可看作是包括信息成本、谈判成本、界定和控制产权的成本、监督成本和制度结构变化的成本在内的与物质生产过程和运输过程非直接相关的一系列制度成本(张五常,1999),反洗钱交易成本也即反洗钱工作的制度成本。   反洗钱法人监管体制下,交易费用将获得节约。假定人民银行和金融机构总分支机构属于各自独立的反洗钱参与主体,其上下级间存在所有权与控制权分离的委托代理关系,人民银行则可以看作金融机构的上级机关,相互间也存在委托代理关系。如属地监管和法人监管的信息报送流程比较图所示,属地监管中存在的交易主体间交易环节有13~16个,法人监管下的交易环节仅有10个,如果单位交易成本不变,那么法人监管下的总体交易成本必将小于属地监管下的总体交易成本,另一方面,属地监管中的外部交易或外部代理环节有10~13个,法人监管下的外部交易或外部代理环节仅有4个,一般而言,内部交易或内部代理的交易成本将小于外部交易或代理的交易成本,即法人监管框架内交易或代理环节的平均交易成本将更具优势,法人监管下的交易成本因此获得了节约。从长期来看,法人监管下的平均交易成本将远小于属地监管下的平均交易成本。
  “法人监管”与“属地监管”下的总体成本均可简要表述为“组织内部反洗钱工作开展的成本”与“总体交易成本”之和,其中前者指直接与反洗钱工作开展运行相关的成本,在性质上等同于企业的生产成本,显然,随着法人监管制度的规模经济与网络效应,法人监管下的总成本终将因交易成本的节约而小于属地监管下的总成本。
  (三)制度变迁理论与法人监管
  制度变迁理论是研究制度随着人口、资源、技术和人们主观意识及想像及人们之间相互关系变化而变化的理论,制度变迁的一般原因包括受到外部冲击或者博弈结构的内部均衡结果的影响。制度既是一种博弈的均衡,也是一种博弈的规则,在某项制度下,博弈主体依然会重复进行博弈,或利用该规则,或回避该规则。根据制度变迁理论:
  1.人民银行反洗钱部门与金融机构(特别是全国性金融机构)博弈的结果。人民银行和金融机构各自属于不同的利益集团,杰弗利·贝利(1989)将利益集团定义为“一个由拥有某些共同目标并试图影响公共政策的个体构成的组织实体”,利益集团会阻碍或促发某项制度变迁,其往往也会从舆论上打着国家利益的招牌,进行院外活动,影响政府制定对自己有利的政策或规则。不同利益集团总是在不停地进行博弈,博弈的结果反映了双方力量的大小,也决定了制度变迁的方向,不难看出在人民银行和金融机构的反洗钱博弈中,金融机构是实施法人监管后受益最大的一方。
  2.非正式或正式制度变迁引发的新的制度变迁。比如,大额和可疑交易综合试点工作或者“风险为本”制度的实施需要“法人监管”的配套政策。历史学家蒋廷黼(1938)在《中国近代史》中曾说过,在社会变革中,只要走出第一步,就不得不走出第二步,为了保住第二步就不得不走出第三步。此即是一种路径依赖,路径依赖指人们过去的选择决定了他们现在可能的好的或不好的选择,诺斯(1991)认为制度变迁的路径依赖有“诺斯路径依赖一”与“诺斯路径依赖二”两种极端形式,在二者之间还有很多中间形式的路径依赖。诺斯路径依赖一指沿着既定的路径,经济和政治制度的变迁进入良性循环的轨道并迅速优化。诺斯路径依赖二指顺着原来的错误路径往下滑,甚至被锁定在某种无效率的状态下而导致停滞。法

人监管制度是一种靠近“路径依赖一”的依赖方式,法人监管政策将更能保障“大额和可疑交易集中处理”以及“风险为本”监管的实现。
  3.“属地监管”制度存在缺陷,而“法人监管”制度具有替代优势。从我国开展反洗钱工作的八年来,现行制度逐渐表现出较大的缺陷,已在很多方面不适应新时期国内外反洗钱工作形势(如:监管工作的宽化与深化要求、以风险为本的政策转型等等),而相对而言,“法人监管”能够克服“属地监管”的诸多问题,同时,其已经“三会”多年的监管实践,可资人民银行反洗钱“法人监管”借鉴。
  4.“法人监管”体现了反洗钱监管当局的监管思路与监管风格。2012年2月,人民银行正式提出了“法人监管”的工作目标与要求,此正值人民银行有关领导履新之际,体现了反洗钱监管当局的监管新思路与监管新风格,体现了主观能动性。在我国的特殊国情下,人的因素往往成为制度变迁的重要因素,法人监管政策即是反洗钱监管当局的主观意识与客观存在相结合的产物,符合现实发展的需要。
  (四)企业的边界理论与法人监管
  企业的经营管理存在边界。科斯(1937)认为随着所配置资源的增加,企业组织成本上升,导致企业不能无限扩张而存在边界的原因有三:一是随着企业规模的扩大,企业家函数存在收益递减规律会导致在企业内部追加单位交易的成本上升;二是企业交易增加,企业家不能成功将生产要素运用于价值最大的地方,实现要素最佳利用;三是一种或多种生产要素的供给价格可能会上升。企业只会扩张到在企业内部组织交易的成本等于在另一个企业组织中的组织成本或是等于由价格机制“组织”该交易所包含的成本时为止。威廉姆森(1984,1985)认为,由于资产专用性、有限理性、机会主义以及交易频率的存在,企业与市场间存在交易费用,企业的经营管理存在着边界,企业边界取决于公司对不同治理结构成本和收益的权衡,只有当收益大于成本时,企业才会选择扩张边界。产权经济学则认为企业边界取决于纵向一体化收益和成本的权衡,纵向一体化决策决定了企业的边界,当一体化的收益高于成本时,企业实施一体化扩张其边界,相反,当一体化的收益低于成本时,企业则维持不变的规模和边界。
  反洗钱的监管存在监管边界。随着反洗钱监管工作的深入,监督管理的边际成本将会逐步增加,监管要素难以最优配置,监管资源存在资产专用性,反洗钱主体都会表现出有限理性或机会主义倾向,监管者与被监管者间的交易频繁往复,普遍存在交易费用。因此,无论是“属地监管”还是“法人监管”,反洗钱监管工作同样具有边界。
  “法人监管”框架下反洗钱监管边界实现了扩张。反洗钱监管者与被监管者为市场交易主体,二者之间的信息或工作交换在形式上表现为市场特性,交易的媒介不是货币而是行政指令,无需经过双方的讨价还价即可达成交易契约。与“属地监管”相比,“法人监管”表现了反洗钱工作的纵向一体化,实现了金融机构对市场的替代,大幅节约了反洗钱市场主体间的交易成本,纵向一体化带来的预期收益将高于预期成本,人民银行的反洗钱监管边界能够因此得到扩张,当然,监管边界的扩张也包括监管深度的提高。  反洗钱“法人监管”的边界将在特定的条件下达到最优。根据科斯观点,当“新制度节约的交易成本”等于“新制度增加的组织管理成本”时,反洗钱监管的边界扩张达到最优。前者小于后者表明新制度因增加总体成本而变得不经济,监管机构应该从部分监管领域中退出,直到增加的组织管理成本等于节约的交易成本时为止。前者大于后者表明监管机构应该进一步扩张监管领域,直到新增的组织管理成本与节约的交易成本相等时为止。可以说,制度变迁节约的交易成本越多,那么监管机构就越可能最大限度扩张其监管边界。根据威廉姆森的观点,当法人监管带来的边际收益等于边际成本时,反洗钱监管的边界扩张达到最优。根据产权经济学观点,当纵向一体化的边际收益等于边际成本时,反洗钱监管的边界扩张达到最优。
  四、对反洗钱“法人监管”制度及其政策制定的建议
  综上所述,为完善法人制度及其有关政策,本文提出如下建议:
  (一)法人监管应坚持“以法人监管为主,属地监管为辅”的工作思路,将属地监管作为法人监管的有益补充
  法人监管和属地监管各自具备优劣,因此法人监管不应该全部替代或排斥属地监

管,相反,应能有机结合二者的优点,并克服劣势,属地监管可以成为法人监管的有益补充。事实上,人行分支机构履行巡查、监督等职权即是法人监管结合属地监管优势的一种制度安排。人民银行应在实践中持续创新监管工具,合理分权与分工,强化纵向与横向监管抓手,调动分支机构的积极性,有效解决人行分支机构监管权力的弱化、空化的问题。
  (二)法人监管制度建设应切实体现“风险为本”的原则与要求
  法人监管的根本目的在于实现“风险为本”的监管,法人监管框架内的监管资源配置应与监管权责及面临风险的大小相适应,法人监管制度创新也应始终保持与“风险为本”原则和要求的高度一致,背离了“风险为本”法人监管的效用将难以体现。
  (三)法人监管应合理设定法人监管制度与机制,克服对属地监管模式的“诺斯路径依赖二”
  路径依赖表示一种制度惯性,即旧制度对新制度的阻碍或促进,一旦进入某一路径,就可能对该路径产生依赖。例如:法人监管制度下,随着风险聚集与传导方式的变化,监管资源配置也将随之变化,但是该监管资源的调整由于交易费用或者信息不完全等原因而存在很大的滞后性,即资源的调整速度或周转率将大大落后于风险的变化速率,监管资源路径将在相当一段时间内与新的风险聚集与传导机制不相匹配。反洗钱法人监管初始制度的选择会强化现存属地监管制度的刺激和惯性,法人监管的后续制度选择也会强化初始制度的刺激与惯性。因此,法人监管制度的初始设计必须尽可能的与反洗钱工作实际相吻合,以使得后期制度设计对初始设计的依赖接近“诺思路径依赖一”,克服对属地监管或者法人监管初始制度的诺斯路径依赖二,最终确保法人监管制度实施的可行性与有效性。
  (四)法人监管制度应完善人民银行总行与分支机构间信息通报共享机制
  法人监管将弱化人民银行地方分支机构对辖内反洗钱工作情况及风险掌握的全面性,跨区域监管也对人民银行各分支行提出了新的挑战。因此人民银行总分行间或者人民银行各分支机构间应进一步加强对监管资源与信息的通报或共享,建立协调互助机制,不断克服在监管或监督过程中的信息不对称、不全面问题。例如:分支机构对全国性金融机构分支进行巡查前,应能获取人总行的日常监管信息;对辖区内法人公司设在辖区外的分支机构,应与对应的人行分支机构建立沟通交流合作机制等等。
  (五)法人监管下应正确处理“法人监管”与反洗钱调查工作的关系
  在反洗钱法人监管全面推进的同时,反洗钱调查机制应与其保持二元结构,即反洗钱案件调查工作应延续属地管辖的模式。反洗钱调查工作具有较强的区域性,如果因“法人监管”而降低缩小调查的范围,将大大影响调查的效益。2012年全国反洗钱工作会议仅要求调整反洗钱调查工作的流程,具体包括:“进一步规范反洗钱调查和可疑交易移送工作”、“加强对可疑交易报告线索的清理工作”、“继续组织做好涉及洗钱犯罪的大案要案查办工作”、“进一步增强反洗钱调查的敏感性”等方面,并未要求将“法人监管”的模式推行到反洗钱调查中。
  (六)法人监管框架要求尽快修改反洗钱相关法律法规或者规范性文件
  我国以“一法四规”为代表的反洗钱监管法律法规体系基本立足于“规则监管”而设定,当前,法律法规或者规范性文件中的部分内容已经不适用于现阶段“法人监管”的工作需要,客观上亟待需要实施修改。例如:《反洗钱非现场监管办法》第四条、第十四条,《反洗钱现场检查办法》第七条、第八条等等。
  (七)法人监管工作应加强对银监会、证监会、保监会法人监管的经验借鉴
  人民银行总行与各级分支机构的反洗钱工作应充分借鉴“三会”及其各地分支的经验与教训,争取在法人监管试点与全面推进过程中少走弯路,快速、高效完成反洗钱监管转型,促进反洗钱工作科学发展。
  参考文献
  [1]冯菊平.《统一思想、凝聚共识努力开创风险为本反洗钱工作新局面》.2012年人民银行反洗钱工作会议材料.2012年3月28日.
  [2]卢现祥,朱巧玲.《新制度经济学》.北京大学出版社.2007年2月第1版.
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