中图分类号： d613 文献标识码：a 文章编号：1672—4496（2013）03—005—07
　　[内容提要]县区统战工作是基层统战工作的主体和统一战线工作的重要基础。通过专题调查研究发现，新形势下县区统一战线工作发生了历史性的变化，被赋予了新的责任和使命，同时也呈现出一系无法履行新形势下统战工作责任与使命的问题。如何应对新形势下的历史性变化，破解县区统战工作困境成为迫切需要解决的问题。
　　[关键词]新形势；县区统战工作；历史定位；政策取向
　　县区统战工作是基层统战工作的主体和统一战线工作的重要基础。在新的历史时期，特别是我国社会结构调整重构的转换期，这种基础性地位不仅在统一战线中，而且在巩固党的执政基础，增强党的执政能力中越来越重要。与此相对应，对县区统战工作基础性地位的认识和现行体制机制与政策保障，却远不适应时代赋予的责任使命。为寻求破解这一理论和实践课题的出路，我们就辽宁县区统战工作进行了专题调研，形成以下认识成果。
　　一、县区统一战线的历史性变化及赋予统战工作的责任使命
　　新的历史条件下，县区统一战线整体性与结构性的变化，突出了县区统战工作在统一战线事业乃至于我们党治国理政全局中的地位。县区统战工作承担的责任与使命，也已远胜新中国成立以来的任何一个时期，并不可逆转地呈现出继续加重之势。从调研了解的情况看，主要体现在以下5个方面。
　　（一）县区统一战线成为基层社会结构的重要层级，将县区统战工作的基础性地位抬升到了战略层面。历经30多年改革开放，县区统一战线已经从整体上发生了结构性的变化。wWw.11665.cOM其中最具有决定性意义的变化，就是县区统战成员的质量双增，全面抬升了县区统战工作的基础性地位。从数据调研和实地考察的情况来看，由于国有企业改革和非公有制经济的发展，应纳入县区统战工作范围的统战成员比10年前大体增加了2—4倍。比如，辽阳县现有统战成员10 000余人，比上个世纪90年代末多出8 000余人；阜蒙县2011年非公有制经济户数和从业人员分别比2001年增加51%和56%。与此同时，纳入县区统战工作范围的民主党派成员、党外知识分子，由于传统单位制社会管理体制的打破而成倍增加；信教群众有增无减。从总体上看，目前几乎所有县区与统一战线政策调整的社会关系联系紧密的人口，均占总人口的15%以上。庞大的新的社会阶层队伍，不仅从根本上改变了县区统一战线自身的结构，更重要的是改变了县区社会阶级阶层结构。这意味着县区统战工作已经成为党的基层群众工作的重要组成部分，不仅是整个统一战线工作的重要基础，而且是党的群众工作的重要基础，在县区基层政权建设和巩固党的执政地位中具有举足轻重的地位和作用。
　　（二）县区统战成员成为掌握经济、科技、人才资源的主体，将县区统战工作推升为促进经济发展的重要组成部分。社会主义市场经济的发展，使县区统一战线成员掌握的经济、科技和人才资源，与改革开放初相比发生了结构性的变化。目前，辽宁非公有制经济几乎占所有县区经济总量的90%以上。非公有制企业已经成为县区技术研发、科技创新和科研成果转化的主力军，掌握着各产业的主要科技资源。县区的企业家队伍、经济管理人才和技术人员的主体是统一战线成员。县区党外知识分子的比重不断提高，目前占全省总数的20%。这种变化将县区统战工作与经济建设更加紧密地融合在一起，贯穿促进经济发展的各个层面和各个环节。在调研中进一步发现，各县区统战部门日常主要工作，得到党委和政府评价最高的工作都集中在服务经济建设中。从县区经济发展的宏观决策、对非公有制经济特别是产业行业的管理、企业家队伍建设和引进资金、技术、人才，到协调党政各部门与企业的关系，为经济发展提供良好的政策环境与有力支持等，都离不开统战工作的深度介入与实际推动。从辽宁各市的实际情况来看，在政策、资源和区位优势等大体相同和相近的情况下，不同县区经济发展质量与水平的差距，与县区统战工作作用发挥的程度存在着越来越明显的正相关的关系。
　　（三）县区统一战线多元多样特征日益凸显，将县区统战工作提升到巩固党执政基础的最前沿。从我国社会多元多样发展的历史轨迹来看，社会结构的多元多样始于县区，而且集中体现在统一战线的发展变化中。社会结构多层级化发展格局的形成，主要是因为产生了新的社会阶层。而新的社会阶层发源

于县区个体工商业，生成于非公有制经济组织的成长壮大和国有、集体企业的转制。统一战线在原本具有的多党派、多民族、多宗教、多价值取向的多样性基础上，又增加了多阶层的内容。由于新经济组织和新社会组织并不按行政层级分属中央、省、市管理，与计划经济时期单位制社会管理体制相比，新形势下的多样性特征更多更经常更具体地体现在县区。这种多样性也给县区统战工作带来了复杂性和困难。同时也从更深刻的程度上说明了县区统战工作在巩固党执政基础中日益显著的作用。县区统战工作由做少数统战成员的具体工作，转变为做以整个新的社会阶层为主的占人口相当比重的特殊群众的工作，成为巩固党的群众基础和社会基础的重要组成部分；由一般性的政治引导发展为对新的社会阶层和信教群众等庞大社会群体的政治引导，在全社会树立和践行社会主义核心价值体系中发挥着不可替代的作用；由以增进政治共识为主要取向的政治引导，发展为在扩大开放条件下抵御境外宗教渗透和西方意识形态侵蚀防线。从长远来看，加强县区统战工作，必将极大巩固和增强党的执政基础。
　　（四）县区统战成员利益诉求的现实性、关联性不断增强，将县区统战工作提升为社会管理的重要主体。新形势下，县区统一战线最根本性的变化，就是统一战线成员利益诉求的具体化、差异化、现实化和关联性强。从县区统战部门日常处理的大量矛盾和问题来看，不同统战成员利益诉求的差异性很大，涉及的领域和政策多，而且多通过具体的矛盾纠纷和突发事件体现出来，具体诉求又多为现实的经济利益得失。更为重要的是，县区统战成员的利益诉求，在统战成员之间和更广泛和更深刻的程度上与基层其他方面群众的现实利益存在着现实利益分配问题。这使县区统战工作成为解决涉及民族宗教关系、阶层关系以及海内外同胞关系的大量具体利益问题极为重要的主体，相关社会管理的重要参与方，特别是在与统战成员关系密切的社会管理中，要担当主角，统筹协调各方搞好管理。从趋势来看，没有县区统一战线工作的加强，就意味着失去基层社会和谐稳定的重要工作基础。 　（五）县区统一战线成员政治参与意识的增强，将县区统战工作上升为基层民主政治建设的重要保障。从调研所及各县区统战部门反映的情况来看，县区统战成员政治参与的愿望越来越强烈。其政治参与既有为实现自身的现实利益为目标的政治参与，更有为实现一定的政治理想和价值取向为目的的政治参与；既有通过获得一定的政治身份来实现的政治参与，也有通过代言人实现自身利益的政治参与；既有通过正常的渠道进行有序的政治参与，也有通过非正常方式的无序政治参与。归结起来就是政治参与与其现实的具体利益关联度高，且主要集中在统一战线提供的政治参与渠道和平台的范围内的广泛领域。县区统一战线成员政治参与意识的普遍增强，决定了县区统战部门在基层民主政治建设特别是政权建设中承担了前所未有的责任与使命。这就使县区统战部门在加强党外代表人士队伍建设，推进多党合作和政治协商特别是县域政治协商制度建设，畅通政治参与渠道中的作用更加突出，更具有实质性的意义。从调研中反映的情况及体现出的趋势来看，基层统战部门将成为我们党领导基层民主政治建设的重要支柱。
　　二、县区统战工作迫切需要解决的主要问题
　　与县区统一战线的历史性变化和统战工作的应有的地位相对应的是，县区统战工作还远不具备履行好新的形势任务赋予的重大责任和使命。就我们对辽宁县区统战工作基本情况的数据分析和实地调研来看，普遍存在着以下5个方面的主要问题。
　　（一）对县区统战工作重要性的认识亟待提高。通过调研进一步发现，对县区统战工作重要性的认识一直没有得到很好的解决。一是一些地方党委主要领导对县区统战工作认识不到位。在调研中，有些市、县党委领导同志谈到县区统战工作时，只停留在概念上，或一般性地谈统战工作的重要性，而无具体内容；或者只就招商引资等来谈对统战工作的认识。研究部署全局工作中，将统战工作边缘化现象比较普遍。将统战部门作为安排老弱干部的情况还比较多，县区统战部领导班子建设和工作条件受党委主要领导更易而起伏不定的情况时有发生。二是统一战线自身对县区统战工作重要性认识不够到位。主要体现在对县区统一战线的新发展新变化了解不透，认识不深，工作指导乏力。帮助县区统战部门解决实际问题主动性不强，

力度不大。县区统战部门领导同志对自身工作的认识也参差不齐，对工作研究不够深入，直接影响了县区统战工作作用的发挥。三是社会各界乃至县区统战成员对县区统战工作缺乏必要的了解，致使统战工作长期局限于系统单位的狭小范围内自我循环。
　　（二）县区统战工作领导体制难当其任。就辽宁的实际而言，制约县区统战工作最根本的问题，就是没有建立起适应其责任使命的领导体制。一是县区统战工作普遍游离于县区党委领导体制的边缘。统战工作实际纳入县区党委决策的内容少、频率低，大量问题应排而排不上党委重要议事日程。面对不断加大的责任和日益繁重的任务，县区统战部门主动推进工作的能力严重不足。二是县区统战部门整合资源能力过弱。作为党委主管统战工作的职能部门，统战部理应和党政其他部门一样，对主管的工作拥有检查指导、评价考核和调配使用相应工作资源的职权。但除了沈阳市各县区实行一套人马，多块牌子的大统战工作格局外，绝大多数县区都不同程度地对应上级党政职能部门设置统战系统单位，工作力量分散，分管领导各异，遇到重大问题时统筹使用工作资源的难度极大。三是对系统外涉统工作协调指导乏力。新形势下，由于统战成员与其他方面群众利益关系交织交融日益紧密，党政各部门和各领域的工作中涉及统一战线因素的问题大量出现，已经成为基层各类社会问题多发频发的常态。但在处理具体问题时，统战部门日常协调工作的力度非常有限，难以有效解决日益增多的实际问题。
　　（三）县区统战部门的职能与承担的责任严重脱节。从辽宁全省的情况来看，制约县区统战工作最关键的问题是职能赋予缺位。一是参加决策的职能严重缺失。除仅有的一个城区统战部长因担任党委常委而直接参加决策外，其余县区统战部长均不能全部全程列席常委会。县区统战部在党委就统一战线重大问题做出决策时缺乏足够的话语权，而对于研究处理与统战成员和统一战线协调处理的社会关系联系紧密的重大问题，则基本不具有话语权。统战部门在党委决策中的分量过小，是县区党委许多决策中潜含影响统一战线和谐因素的主要成因。二是核心职能流失过多。人事安排是统战部门的核心职能，也是其发挥作用的主要权力杠杆。但绝大多数县区统战部门在党外人士实职安排上没有话语权，在党外人大代表的推荐提名上难有作为。就是在政协委员的安排上，在很多县区也都流失到了政协机关，或实质上为其他部门所分割。三是在社会管理上有责任无职能。目前，县区统战部门参与社会管理的工作越来越多，特别是涉及劳资关系、城镇建设土地征用、民族宗教方面的利益纠纷和日常管理的问题越来越多。但统战部门在处理这些问题时，严重缺乏法定授权，没有配置资源和调整利益的职权，特别是协调政府相关部门的约束性职能。
　　（四）支撑县区统战工作的政策保障不足。县区统战工作面临的最大困惑，就是支撑县区统战工作的政策保障严重缺失。一是支撑县区统战工作的政策不够充分。到目前为止，中央和省委没有支持县区统战工作的专项政策。有关县区统战工作的政策，只抽象地体现在加强统战工作的文件之中，县区统战部门主要参照中央和省委以面向市级以上统战工作为主的政策开展工作。在面对日益增多且多发频发的具体问题时缺乏政策支撑。二是指导县区统战工作的专项政策供给不足。目前，从中央层面只有中央统战部2003年出台的《关于加强县（市）统一战线工作的意见》（统发〔2003〕5号）明确了统战工作范围和任务，但实现任务的职能保障却较弱，但没有涉及城区统战工作。关于县区各领域统战工作的专项政策更为缺乏，很多领域基本上是套用适用于市级以上统战工作的政策规定。原则性政策的覆盖面较宽，但涉及到处理具体问题时缺少刚性规定。三是保障县区统战工作的政策不够充分。主要是在加强党对统战工作的领导，支持统战部门履行职能的政策缺乏具体明确的规定。特别是统战部门协调党政相关部门落实统战政策，做好统战工作的政策严重不足。加强统战部门自身建设特别是领导班子建设的政策不够具体，刚性不强，使统战部门的弱势状态长期得不到解决。 　（五）县区统战工作力量过于羸弱。与上述四个方面问题相对应的是，基层统战工作力量过于薄弱，大多数县区统战部门都处于应付日常事务的状态，无力积极主动地创造性开展工作。一是人员编制过少。辽宁100个县区统战部编制在4人（含工勤编）以下和内含台

、侨联等少则一个，多则五个部门合署办公的分别占全省县区总数的28%和87%。二是内设机构不健全。绝大多数县区统战部只内设办公室一个机构，根本无法进行有效的业务分工，更谈不上工作的系统化、程序化和科学化。三是乡镇街道统战工作队伍薄弱。突出的是专职统战委员数量过少，兼职统战委员一般都身兼数职，用于统战工作的精力极为有限。四是工作条件差，动力不足。多数县区统战工作经费严重短缺，开展工作力不从心。统战干部待遇较差，交流使用渠道过窄，工作动力不足，使县区本就有限的工作力量，又大打折扣。
　　三、破解县区统战工作困境的基本思路
　　针对县区统战工作的历史性变化，承担的责任使命和面临的主要问题，我们认为应从以下几个方面入手，着力加以解决。
　　（一）创新解决认识问题的方法和途径。提高对统战工作重要性的认识，一直是不断提出又始终没有解决好的老大难问题。对于县区统战工作来说更是如此。实践表明，要普遍提高对县区统战工作的认识，不能完全建立在理性自觉的基础上，在加强通常提出的理论政策教育的同时，还要有相应的“利益”驱动和约束来保障。一是将县区统战工作纳入政绩考核的重要内容。要把县区统战工作核心内容加以量化，纳入上级党委对县区全面工作政绩考核的重要内容，适当加大在各项工作目标考核中的权重；明确县区自身要把统战工作纳入乡镇街道和县直区直部门考核的重要内容，用政绩评价的杠杆来推动对统战工作认识水平的提高。探索形成充分体现县区统战工作特点的统战工作条例，形成党内规章加以规范。二是加强县区主管统战工作书记队伍建设。对于统战部长没由党委常担任的地区而言，要特别注重对县区主管统战工作书记队伍培训，明确做好统战工作责任目标，将统战工作作为其分管工作和政绩考核的重点，以其在较大程度上弥补统战部长没有担任常委的缺欠，加重统战部门在党委决策环节话语的分量。三是加强对县区统战工作的指导。重点是中央和省委统战部要加强对县区统战工作的调研指导，逐步形成定期检查指导的制度，提高规范化水平。加大支持县区统战工作的力度，以带动县区党委提高对统战工作的认识水平。
　　（二）强化县区统战工作领导体制建设。解决县区统战工作存在问题的根本出路在于建立健全强有力的领导体制。一是切实推进落实县区党委常担任统战工作的政策。这是解决所有问题的关键。中央和省、市级统战部门要加大推进工作的力度，逐县逐区的加以推进，扩大常委担任统战部长的县区的覆盖面。二是加强工作体制建设。要以省为单位，就县区统战工作的领导体制、统战系统单位设置、统战部门对系统内单位和党政其他部门统战工作的协调指导及监督检查的内容和形式，作出统一规定，从根本上改变县区统战工作体制机制不规范的状况，以便于上级统战部门对基层统战工作的指导和基层统战部门对本地区统战工作的协调和推动。三是推进县区建立大统战工作格局。借鉴沈阳市县区建立大统战工作格局的经验，在机构名称、行政执法主体地位和领导职数等不变的前提下，采取一套人马，多块牌子的方式，将民委、宗教局、台办、侨联等系统单位，统一整合到统战部中，形成工作合力，增强统战部门开展工作，处理实际问题的能力。四是建立对县区统战工作指导推动的工作机制。主要是中央统战部应设立专司基层统战工作的业务局，建立指导推动县区统战工作的专门机构，将县区统战工作纳入中央统战部的重要工作日程和指导推动工作的重要内容，全面加大推动县区统战工作力度。
　　（三）充实和强化县区统战部门的职能。从对辽宁县区统战工作调研反映的情况来看，应着力充实和强化以下职能。一是强化县区统战部门参与决策的职能。统战部长应全程列席党委常委会，并赋予其在经济社会发展、重要人事安排特别是涉及统一战线因素的重大决策拥有充分的话语权，在源头上保障统一战线方针政策的有效落实和提高统战部门在党委领导体制中的地位，增强统战部门的权威性。二是强化县区统战部门监督检查本地区统战工作的职能。赋予统战部门检查统一战线方针政策贯彻落实情况相应的职权，增强统战部门的执行力。三是强化县区统战部门在人事安排上的职能。重点是强化统战部门在推荐党外人大代表和人大常委人选，发现培养使用和管理党外干部的具体职能，使基层统战部门在党外代表人士队伍建设上拥有足够的政治资源和相应的权威性。

四是充实县区统战部门对相关社会事务管理的行政职能。没有管理就没有有效的引导。应赋予统战部门对除民族宗教事务外有关新的社会阶层社会事务管理和保障统一战线政策落实的行政管理职能。特别是在实行大统战工作格局的地方，这方面的职能还应进一步强化，以增强统战部门对新社会阶层政治引导的能力。
　　（四）为县区统战部门开展工作提供更加充分的政策保障。重点是增强政策的权威性和可操作性。一是中央出台的关于加强统战工作的综合性文件，应加强县区统战工作的分量，制定可细化量化的政策规定，为增强县区统战部门的执行力提供政策保障。二是制定县区统一战线各领域的具体政策。既要明确县区各领域统战工作的具体内容和统战部门处理相关问题的责任分工，更要明确统战部门处理相关问题的职能和权限。特别是在依法管理涉及统一战线因素多、程度深的社会事务管理中，明确统战部门的责任与权力分工，以利于统战部门依据依规开展工作。三是细化加强县区统战部门建设的政策。着重就加强县区统战部门领导班子建设、工作队伍建设、工作条件的保障等，出台具体明确的政策，为基层统战工作的可持续发展提供保障。
　　（五）切实充实县区统战工作力量。就目前辽宁县区统战工作实际需要来看，应从以下几个方面加强工作力量。一是增加人员编制。只有具备编制上的保障，县区统战部门才能在民族宗教、新社会阶层和党外知识分子工作特别是党外代表人士队伍建设上形成合理的分工，具备规范开展工作的条件。二是完善内设机构。县区统战部门至少应有具体负责民族宗教、新社会阶层和党外代表人士队伍建设工作的内设机构。否则县区统战工作的基础地位就无法得到保证。三是明确乡镇街道统战干部队伍建设的具体要求。所有乡镇街道都设置专职统战委员，并由同级党委委员担任，并与组织、宣传和综治委员享受同等待遇。城乡社区应明确统战联络员，保证基层统战工作有人抓，出现问题有人管，发生突发性事件有人及时提供可靠信息。
　　课题主持人：王 山，男，中共辽宁省委统战部副部长
　　课题组成员：张兴奎，男，中共辽宁省委统战部研究室主任
　　唐晓蒙，男，中共辽宁省委统战部研究室副主任
　　以上人员均为“中国统一战线理论研究会基层统战工作理论本溪研究基地”特邀研究员。