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非政府组织参与公共危机管理的可能性分析

非政府组织参与公共危机管理的可能性分析

  在公共危机的预防、应对和恢复重建的过程中,管理者必须具备强大的信息收集与整理能力、快速的决策反应能力、强大的动员与整合协调能力、雄厚的资源保障能力。政府凭借其所具有的强制性公共权力和法律的基本保障,并且基于其所建立的自上而下的正式官僚组织而符合公共危机管理的基本要求。
  一、政府在公共危机管理中的缺陷和弊端
  尽管政府具有优势,但现实中缺少其他主体的参与,使得近年来政府在公共危机管理中暴露的弊端与缺陷日益明显。首先,与常规管理相比,公共危机管理在一定时期内需要组织的集权与政府的强权,因此政治动员与行政动员往往政府公共危机管理运用的主要方式。①但这种方式在获得正常秩序的同时也打破了一些正常本文由论文联盟http://收集整理的秩序,因而只能应用于有限的事件内,否则将会打破社会整体结构。其次,随着官僚制内管理层级的增加、命令线条的拉长,组织内的信息流动以及整合会出现滞缓、不充分的现象,会直接影响到应对危机的速度与处置能力。第三,公共危机对公民的生命及正常生活带来的潜在破坏性具有多变性、复杂性和系统性,政府机械化设计的官僚体制、依靠强制力运行的动员方式与干预方式都无法适应危机事件处理中弹性化、多样化的需求。
  二、非政府组织在公共危机管理中的功能优势
  非政府组织产生于社会,其与社会的紧密联系使其能够更及时地发现问题,并通过社会机制加以解决,具有减压阀的预防功能。它所提供的更为个性和多元化的公共服务,起着拾遗补缺的作用。WWw.11665.Com在恢复与重建阶段,非政府组织凭借其信息搜集能力以及沟通能力,对财政、资源运用及公平性问题发挥监督作用,同时还可凭借专业优势长期持续地为受灾地区及灾区群众提供专业性、针对性的服务。②这些特性是非政府组织在公共危机管理中发挥功能优势的基础,主要体现为成本、贴合、信任和弹性优势。
  非政府组织所具有的志愿服务基础以及慈善动员能力是其独特的资源运行基础,相对于政府基于公共财政之上的物质保障资源供给,非政府组织在公共危机管理中表现出一定的成本优势。除了有形资源的提供外,非政府组织还在建设社会信任、提高民众道德与危机意识、强化社会心理条件等非物质性的社会支撑系统方面发挥着特殊的作用。非政府组织的贴合优势、信任优势和弹性优势源于其所具有的民间性、公益性、独立性和非营利性的特征。社会是非政府组织的生长基础和服务目标,数量众多、目标各异的非政府组织机构使其能够在信息的收集以及处理方面,在社会需求的满足与公共服务的提供方面和社会的变动与需求保持一致,贴合社会的多样化、变动性的个性需求。其灵活性的组织形式也使得非政府组织能够随着外界环境的变化而变化,建立弹性化的战略体系和公共服务体系,更具回应性和弹性。同时,非政府组织的独立社会空间领域假设以及非营利性和公益性特征,在当今对“政府”及“市场”的质疑中更易于获得社会支持与信任,也为公民参与以及利益表达提供了更为广泛的途径,是公民自治精神的集中体现。
  三、政府的考虑:合作的可能性分析
  1.政府与非政府组织合作的前提
  政府选择与非政府组织合作的基本前提是目标一致与功能互补。但现实中在目标一致方面政府与非政府组织却存在两种可能的冲突:由于价值目标冲突而引起的“破坏性冲突”和由于认知差异而引起的“建设性冲突”。③政府对非政府组织的政治特性具有很强的敏感性,后者的政治“异端”倾向越明显,二者潜在的冲突性就越大,而且是一种“破坏性冲突”。认知差异主要是由于两类组织在使命、目标、组织结构、运行方式方面的不同而出现的矛盾冲突,这种冲突属可以调整的“建设性冲突”。功能互补是我国政府选择与非政府组织合作的实际需求,即当政府由于财政、资源等方面的问题而无法或是难以妥善解决社会问题的时候,处于化解风险的需求就会选择与非政府组织合作。但这种合作能否达成一要看目标的一致性,二要看非政府组织在功能与资源上能否满足政府的需求。由此可见,政府与非政府组织能否合作很大程度上取决于政府所让渡和授权的空间以及进行制度变革的意愿和能力,而这又取决于政府的控制能力。因为政府既需要非政府组织在资源、功能上的补充,又必须将非政府组织的扩张限制在可控范围内。
  2.公共危机管理领域的合作可能性
  对于我国政府与非政府组织合作的可能性分析同样适用于公共危机管理领域的合作关系分析,但需要指出的是,由于危机事件类型的不同以及政府、非政府组织在危机管理的各个阶段的目标和功能要求也各有不同,因此对这一领域的分析必须结合危机事件的类型以及危机管理的不同阶段这两个具体条件。
  表 公共危机管理中政府选择与非政府组织合作的可能性分析
  通过对上图的分析,可以得出以下结论:
  (1)公共危机的类型与管理过程中的控制需求和资源需求都很高
  这种情况下,政府往往会有两种选择来管理危机,一是进行政治动员,完全依靠政府力量来应对危机。二是政府利用体制内的官办非政府组织来动员社会并提供资源,表面上看是政府吸纳非政府组织进行合作,但由于这些非政府组织都具有官民二重性,所以本质上仍然是政府依靠体制内资源应对危机的一种方式。
  (2)公共危机的类型与管理过程中的控制需求较低、资源需求较高
  由于这种情况并不需要过多的控制,因而政府往往能够放松管制和控制,让渡很大空间给非政府组织及其他社会主体,采取广泛合作的策略,这也是非政府组织参与公共危机管理可能性最大的情况。

  (3)公共危机的类型与管理过程中的控制需求高、资源需求低
  这种情况下,应对公共危机的资源需求较低,政府凭借自身力量就可以应对,同时为了实现较高的控制目标,政府也不太可能选择与非政府组织合作。
  (4)公共危机的类型与管理过程中的控制需求和资源需求都较低
  这种情况下,理论上最大的可能是非政府组织广泛参与、承担公共危机管理的相应职能,而政府并不参与。但事实上这种情况并不存在,因为按照定义,只有突发事件的破坏规模与程度涉及大多数公众且已造成较为严重的破坏才被称为公共危机,而政府对此负有不可推卸的职责,因而并不存在不需要政府参与管理的公共危机。
  从以上分析可以看出,当公共危机的类型与管理过程体现出控制需求较低而资源需求程度较高时,政府往往会采取与非政府组织的合作策略。即当政府应对危机的资源与功能有限,同时这一危机类型与管理过程又不具有破坏性的冲突特征,且控制目标易于达成一致或目标本身冲突性很低时,政府最有可能选择与非政府组织合作的策略。
  四、小结
  综上所述,在公共危机管理领域,政府与非政府组织能否展开合作?怎样合作?能否持续?这一系列的问题的答案实质上都掌握在政府手中。政府的合作意愿以及让渡的空间直接决定了非政府组织能否参与公共危机的管理,如果说政府所让渡的空间设定了二者合作的范围与框架,那么政府的合作意愿就成为持续合作的动力因素。因此,如果要使公共危机管理中政府与非政府组织的合作成为一种长效机制,政府一方面就必须转变职能、加强有限政府的建设,另一方面则要深化对公共危机管理的重视程度以及科学认识的程度,以此来加强与非政府组织的合作意愿,形成长效合作机制。
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  •  更新时间:2013-05-09 13:09:04  作者:佚名 [标签: 组织 事件 ]
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