对公共危机管理若干重要问题的思考

　　一、公共危机内涵的再思考：基于实践操作的层面
　　1.关于危机基本属性的争论。任何一门学科，支撑起整个理论体系的不过是一些最基本的概念，学者之间的理论争鸣归根到底是在基本概念的理解上存在分歧。国内学术界对公共危机管理的研究已经有10余年的时间，但对于如何合理地界定“公共危机”，如何判断某种社会现象是否是公共危机，争论依然很大。公共危机的概念包含且基于危机的基本属性。关于危机的属性目前有三方面的争论：（1）危机是负面的还是中性的。如巴顿（barton）认为，危机是“一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件。”[1]而史蒂芬·芬克（steven fink）则认为，危机的出现“不一定是坏消息，而只是一个事实”，“它包括产生负面结果的可能性，也包括产生预想、正面结果的可能性。”[2]1，15（2）危机是一个事件还是一个过程。持事件中心方法（event-centered approach）的学者认为危机是“低概率、高影响的事件”。[3]反对的观点则认为危机实际上是一个从无到有、从量变到质变的演变过程，如乌里埃尔·罗森塔尔（uriel rothenthal）指出，“现在，危机分析者们将危机定义为过程，力图把握危机条件、特征和结果等完整的背景。”[4]（3）危机是突发的还是常态化的。WwW.11665.cOM里宾杰（lerbinger）认为“突发性是危机的三个基本特征之一”。[5]而相反的观点则认为危机无时不在、无处不有，危机与人类历史发展相始终。[6] 1-2争论还在继续，但在此过程中可以清晰地辨识出危机的三个基本属性：危害性、紧迫性和不确定性。正如罗森塔尔的经典定义所言：危机是“一个系统的基本结构或价值规范所受到的严重威胁，它迫使人们必须在很短的时间内、在极不确定的情况下做出关键性决策”。[7]也正是由于这三个属性的存在，危机管理能力成为考验政府能力的重要指标。
　　2.公共危机事件的构成要件与判断标准。对危机基本属性的认识是合理界定公共危机内涵的前提，公共危机也同样具备危害性、紧迫性和不确定性。但必须指出的是，危机并不能自然地称之为公共危机，公共危机有其自身的特殊性，这就涉及到如何合理界定公共危机的问题。除了危机的三个基本属性外，危机上升为公共危机还需要具备四个额外的必要条件，这四个条件也成为判断公共危机事件的重要理论指标。（1）公众的广泛关注。公共危机的基本特征是“公共”二字，这里的“公共”并非指危机管理的主体是政府公共部门，而是指危机管理的客体是某一区域内的多数或有代表性的公众。一个危机事件只有被公众广泛关注才有可能成为公共危机事件，诸如个人的困难、个别企业的风险等都不是公共危机，而是私人事务，它们不会引起社会公众的广泛关注，也不应当进入政府的议事日程，因为“政府只有在公共事务的管理上才是权威，私人事务不属于它的管辖范围，在私人事务上政府不是权威”。[8]（2）负面的社会影响。公共危机的本质是风险和危害，其标志则是负面的社会影响。公众广泛关注的事件未必产生负面的社会影响，它们可能是积极的、中性的，也可能是负面的。积极事件和中性事件由于没有风险和危害性，不产生负面的社会影响，因此不属于公共危机。比如公众对文娱或体育明星的追捧与崇拜只能表明公众对明星的广泛关注，没有产生负面的社会影响，也没有对独立的第三方造成伤害，政府对这类事件可以顺其自然，无须过问。（3）公共利益受损。公众广泛关注且产生负面社会影响的事件未必同时导致公共利益受损。以“弃婴”问题为例，社会对此是广泛关注的，该现象也产生了负面的社会影响，但并没有公共利益因此受到损害，所以不构成公共危机事件。政府可以设置常规性的机构或处理程序来应对此类事件。公共利益受损意味着危机事件已经突破了私人空间，公众的生活秩序与社会规范受到挑战，正常的社会发展进程出现了断层。这时，政府作为公共利益的代表，介入其中是义不容辞的职责。可以说，公共利益受损是政府判断公共危机事件的核心标准。（4）社会心理紧张。与公共利益受损相伴随的往往是社会心理紧张的出现，表现为焦虑、畏惧、恐慌等不同程度的社会心理反应。从发展程度上看，公共利益受损只是公共危机的初始状态，社会心理紧张才是公共危机发展的高级阶段，这意味着危机正在迅速蔓延和升级。若无恰当措施，所有公共危机事件的最终表现都是社会心理紧张，其本质是人类在危机面前因无力和无助而产生的绝望感。由于社会心理紧张会对公众的预期产生影响，导致常规性的政策调控失灵，对政府的执政能力构成挑战，因此其成为各级政府判断公共危机事件的最后底线。
　　以上四个标准是判断公共危机事件的必要条件，连同危机的三个属性共同构成公共危机的基本内涵。在实践中，一个负责任的政府不会等到公共危机的四个要件全部出现后才开始介入，因为公共危机是一个从量变到质变的演化“过程”，具备了“公众的广泛关注”和“负面的社会影响”两个标准就意味着公共危机的初始端倪已经出现，防微杜渐、重在预防是政府的明智之选。
　　二、公共危机预防与预警的认识误区：与学界主流观点的商榷
　　1.公共危机预防的认识误区。公共危机预防的目标是避免或减少危机的风险，风险受到两个因素的直接影响：致灾因子（hazard）和脆弱性（vulnerability）。《联合国国际减灾战略减轻灾害风险术语（2009年版）》将致灾因子定义为：“一种具有危险性的现象、物质、活动，它可能造成人员伤亡、影响健康，导致财产损失、生活或服务设施丧失、社会和经济扰动、环境破坏。”[9]7-8简言之，致灾因子即风险源，它可包括自然因子、人为因子、技术因子等。脆弱性指公众承受和抗拒风险的能力，即公众相对于危机的易损性，包括物理脆弱性、社会脆弱性、经济脆弱性、环境脆弱性等。由于风险是致灾因子与脆弱性共同作用的结果，用公式表示就是：风险=致灾因子×脆弱性。因此，当前学术界关于公共危机预防的主要研究方向集中在两点：一是防范致灾因子，二是减少公众相对于致灾因子的脆弱性。在防范致灾因子方面，比较常见的建议是开发危机预防技术、引进危机监测机制、开展风险预测、建立公共危机应急预案等。在减少公众的脆弱性方面的结论是建立信息疏导机制、加大社会宣传、开展模拟演练、设立防灾日、将危机管理纳入学校教育等。

　　虽然从致灾因子与脆弱性方面认识公共危机预防问题是必要的，但却略显单薄。从根本上讲，我国公共危机事件频发的认识论根源在于，没有将公共危机预防视为一个综合性的系统工程。我国在现代化建设中，很少从危机预防的角度审视发展大局，如城乡布局、人口分布、产业结构、能源结构、生态环境等等。因此，社会公共危机的脆弱性不单纯是危机管理领域的问题，更是国家在体制转轨和社会转型阶段应予以全盘考虑的战略问题，公共危机的预防必须在整个社会文化、法制、体制和机制的有效配合下才能实现。否则，即使政本文由论文联盟http://收集整理府重点监控某一公共危机领域，但还是难以防范其他方面危机的此起彼伏。全面的危机预防不是某个点上的突破，而是社会整体危机的减少和公众危机感的缓解。可见，公共危机预防不是朝夕之功，而是一个需要一定时间和足够智慧来系统考虑的综合工程。
　　公共危机预防的综合性与系统性视角并不否认当前公共危机预防工作的价值，它只是要表明，政府在公共危机管理中不能“头疼医头、脚疼医脚”，而应当从社会整体治理的角度统筹公共危机预防工作，认识到正是我国经济社会发展的阶段性特征决定了我国当前正处于社会公共危机的高发期，这种状况还将伴随我国政治、经济与社会改革的综合调整而继续延续，其时间的长短取决于我国社会整体的发展进度。因此，进一步全面推进社会转型与发展才是预防公共危机的根本之道，只有在此框架下开展的危机预防工作才有长远和长效意义。由此观点推演开去，当公共危机发生之后，强制推行行政问责制、追究相关领导的责任也略带片面性。我国实行行政首长负责制，追究行政首长的责任固然具有法理上的依据，但问题的关键在于首先要考察清楚危机爆发的真实原因是宏观的社会综合治理因素导致的，还是由于行政首长的工作疏漏造成的。仔细考察已经被问责过的公共危机事件可以发现，多数危机发生的背后总能找到社会综合治理缺失的原因。
　　2.关于公共危机预警的理论分界问题。公共危机预防与预警是前后相继且相互交叠的两个过程，但两者的侧重点却不同。预防是试图阻止危机发生，重点是消灭危机的萌芽或减少危机发生的概率。预警则侧重于“解释清楚可能发生什么、如何行动才能避免事件影响的最坏结果”，[10]即危机预警通过增加公众采取响应措施的提前量，最大限度的减少危机带来的生命和财产损失。主流观点认为，所谓“预警”，其本意就是“预先警报”，即在危机发生之前向公众发布致灾因子的信息，灾害发生之后的信息传递不能称之为“预警”。国内大量关于危机预警的定义也都提到“灾害之前”、“致灾因子转变为灾害之前”等关键词。一个常见的例子就是地震预报：地震分p波（纵波）和s波（横波），其中震动较小的p波速度约为7公里/秒，震动较大且破坏力强的s波速度约为4公里/秒。以震中距离受灾区400公里为例，若检测到p波之后马上发出警报，则可以利用p波和s波之间的时间差给公众提供30秒左右的响应时间。按照当前关于危机预警概念的主流观点，这种地震“警报”不能称之为“预警”，因为预警是发生在危机爆发之前的警报，危机发生之后已经不能体现“预先”的意义了。以危机的发生为分界点来定义预警是不科学的。实际上“预警”一词中的“预”不仅包含“预先”的含义，更重要的是“预测”和“预估”。危机预警的三个关键环节为致灾因子预测、风险预估和警报的预先发布。可见，预警的范畴要大于且涵盖预报，先于危机发出警报只是预警的要义之一。如果地震发生前的警报才是预警，那么面对地震就不存在预警，也没有必要建立地震预警机制，因为地震迄今是无法预测和预报的。
　　从危机预警的价值和目标指向来看，对危机预警的合理界定应当以危机是否产生了实质性损害为标准。1997年联合国发表的《有效预警的指导原则》指出，预警的目标是“赋予受灾害及致灾因子威胁的个人及社区以力量，使其能够有充足的时间、以适当的方式采取行动，减少个人伤害、生命损失、财产或周边脆弱环境受到破坏的可能性。”[11]可见，危机是否已经发生不是关键，关键是损失是否已经发生，即使危机发生了，但在危机转变成损失之前发出警报信息，由此避免或减少了危机带来的生命和财产损失，这种警报也是预警。以损害是否发生作为界定预警的标准在公共危机管理实践中有更大的价值。公共危机事件除了地震之类的天灾之外，更多的是社会综合治理因素造成的人祸，这类公共危机从发生到产生危害具有更长的演变期，这就为公共危机预警提供了发挥作用的空间。因此，公共危机预警不仅表现为公共危机发生前的预测与评估，还表现为公共危机发生后收集相关信息，判断公共危机造成危害的约束性条件和未来的发展趋势，根据评估结果准确发出警示信号，使相关利害主体及时采取应对策略，防止或消除不利后果。
　　三、当前公共危机管理实践中亟待解决的几个问题
　　1.对公共危机预防预警管理重视不足。斯蒂芬·顾恩德尔（stephen gundel）按照公共危机的可预测性（predictability）和危机干预的可能性（influence possibility）两个维度将公共危机分为常规型（conventional）、不可预料型（unexpected）、难以驾驭型（intractable）和基本型（fundamental）四个类别（如图）。[9]15
　　可预测性和可干预性意味着危机是可以预防和预警的。这两个维度的组合表明，只有不可预测也不可预防的“基本型”危机是人们无法应对的，现实中这类危机的数量非常有限。换句话说，当前人类面对的绝大部分公共危机都是可预可防的。同时这也提醒人们，公共危机管理的重点是危机的预防和预警，危机响应和灾后恢复只是预防和预警不能奏效的后续行为。不管从危机管理的成本还是从危害的直接影响来看，预防和预警的价值都远远超过危机响应与灾后恢复。但目前政府关注最多的是危机爆发之后的响应与恢复，对危机爆发前的预防与预警的重视力度明显不足。造成这种现象的原因有三个：（1）危机的预防与预警是隐性工作，而危机的救援与恢复是显性工作，政府从自身利益出发更愿做显性工作；（2）预防与预警阶段危机处于潜伏期，没有对公众的切身利益造成危害，因此公众对危机的预防与预警也不关心，这导致政府没有加强预防与预警工作的动力；（3）在行政首长负责制和行政问责制的交互作用下，危机爆发后行政首长可能成为问责的首要对象，为避免或减轻问责，政府会对危机响应与恢复高度重视。此外，政府对公共危机预防与预警的认识也容易陷入过分倚重技术设备的误区。在现代科技快速发展且作用日渐凸显的今天，这种“技术治国论”的倾向尤其容易出现，部分地方政府甚至把引进先进的技术设备作为在危机预防预警方面有所作为的标志。公共危机管理中的技术手段是不可或缺的，但正如有的研究者所发现的那样：一方面，科技水平日益飞速发展；另一方面，灾害与危机对社会的损害越来越大，这是现代社会的悖论（paradox）。[6]105其实技术只是一个必要条件，但并不充分，比技术更重要的是管理，离开科学有效的公共危机管理体制与机制，技术设备只具备象征意义。

　　2.公共危机应急预案形式大于内容。根据华建敏同志在《人民日报》刊发的文章，截至2007年底，我国已经制定各级各类应急预案130多万件，覆盖了常见的各类突发事件；所有的省级政府、97.9%的市级政府、92.8%的县级政府都已编制总体应急预案。[12]这些数据表明，我国总体的应急预案体系基本建立。问题在于，“是否有预案”与“预案是否有效”是两个层面的问题，各级政府在预案的制定与执行中都暴露出了一些问题，其中一个最重要的问题就是预案的形式大于内容。表现为：（1）预案本身不完备。预案作为一种预先设计的行动方案，应当考虑三个维度：可能出现的情况、可以调动的资源和可能涉及的方法，但各级政府的预案从总体预案到专项预案在这三个维度上都做得不够充分。另外，多数预案都是一种纲领性的指导方针，原则性较强，实际操作方面考虑不足。对比研究发现，当前各省市的预案大同小异，不能很好的体现自身的条件、局限或特殊性。（2）预案的理解障碍。预案的价值体现在执行层面，执行的前提是对预案准确、全面的理解。国内各类预案从形式到内容都存在照搬西方国家应急预案的现象，不同地方政府之间也相互抄袭，专业术语流行，导致预案本身的理解困难。另一方面，我国预案的默认执行主体是政府，预案中没有体现公民、企业、社会组织等在危机管理中的行为需求，其行文以政府为叙事对象，语言风格符合政府公文的套路，这进一步增加了社会公众的理解难度。（3）预案的宣传推广不够。我国预案的数量和类别虽多，但一些政府仅把预案作为危机管理的补充，束之高阁者多，宣传推广者少。以预案分级为例，我国将公共危机事件分为红色、橙色、黄色和蓝色四个等级，但很少有群众能够准确说出各种颜色的等级含义。调查发现，中央气象台发布的“高温橙色”预警对普通听众而言没有价值，因为他们只能听懂“高温”但并不理解“橙色”。
　　3.政府危机响应侧重点存在偏失。政府在危机响应中背负着两大压力：问责的压力和救援的压力。问责的压力是被动性的，政府可能因没有做好公共危机的预防和预警工作而成为被问责的对象；救援的压力是主动性的，因为救援不力本身就构成问责的条件。当这两种压力不可兼顾的时候，政府很容易出现考虑侧重点的偏失，最常见的表现就是优先考虑问责问题而不是救援问题，虚报、瞒报受灾数字比较普遍。应当看到，政府本身也是一个利益体，政府公务员也是理性经济人。詹姆斯·布坎南（james buchanan）早已深刻的指出：“我们必须从一方面是利己主义和狭隘个人利益驱使的经济人，另一方面是超凡入圣的国家这一逻辑虚构中摆脱出来……如果把参与市场关系的个人当作效用最大化者，那么当个人在非市场内行事时，似乎没有理由假定个人的动机发生了变化。”[13]即我们不应当认为一个理性逐利者一旦进入政府公共部门就会变成一心为公的道德模范，趋利心依然是政府规避风险、逃避追责的根源所在。在公共危机管理体制不健全的情况下，悬在政府官员头上的问责利剑或许才是政府首先要躲避的对象。由于自利性的存在，政府在公共危机的响应过程中可能成为利益团体的“绑架”对象，只要政府作为资源垄断者和“社会价值权威分配”者的角色没有改变，这种“绑架”关系就会依旧暧昧。在极端情况下，政府也可能成为公共危机的肇端者，这在社会性公共危机事件中表现得尤为明显。这意味着，政府公共危机管理不仅涉及到危机管理本身，更涉及到政府的自我管理与制度约束问题。
　　4.整体化的危机救援能力不足。我国公共危机管理体制中主体单一、条块分割等问题直接影响了危机救援的整体效能。从管理主体来看，我国政府以层级结构为基础建立起一个庞大的公共事务管理体系，配之以政府具有指导权的公共事业组织，共同构成体制内的管理力量。体制外基本不存在合法的社会公共事务管理权力主体。与此相对应，政府也几乎成为唯一的公共危机救援力量，在备灾、减灾、响应、恢复、沟通等各个环节政府都是主导者，个人、家庭、企业、社会组织的参与明显不足，这就难以形成全社会整体化的危机救援能力。此外，救援能力不足也与体制外主体的脆弱性有关，公共危机的风险是致灾因子与脆弱性相互作用的结果，如果致灾因子不可避免的话，那么社会主体的脆弱性将直接对风险起到放大作用。从政府条块分割的层级体制来看，“条状”分割体现了命令统一和行动一致的原则，总体而言有利于危机的有效应对，但“块状”分割情况比较复杂。政府下设的块状职能部门，有的归本级政府统一管理，有的则直属于上级政府，当危机需要协同行动的时候往往出现协调的低效率。另外，政府职能部门之间存在职能分工与利益摩擦，加之行政权力只对上负责，导致横向的沟通较难实现。至于不同地方政府之间的协调就更为困难。所以，政府之间、政府与社会之间以及政府部门之间的协作困难是导致整体化危机救援能力不足的重要原因。
　　四、提高政府公共危机管理能力的几点建议
　　1.将公共危机管理的重心前移。公共危机从萌芽到消除有一个生命周期，国外一般将其分为潜伏期、爆发期、持续期和解决期四个发展阶段。与之对应的危机管理活动包括疏缓（mitigation）或预防（prevention）、准备（preparedness）、响应（response）、恢复（recovery）四个方面。[2]20-28所谓将公共危机管理的重心前移即重点加强危机的预防与准备阶段的工作，把工作的重点放在备灾与减灾上，从源头防范致灾因子，以实现事半功倍的效果。将公共危机管理的重心前移要强化以下几点认识：（1）多数公共危机是可预可防的。公共危机可以分为自然灾害、技术灾害、冲突危机和公共卫生危机四类，除了自然灾害中的一部分超出人类的应对能力之外，其它危机事件的发生都掺杂了人的因素。这意味着只要付诸努力，加强预防和预警工作，消灭或减缓危机是完全有可能的。（2）树立公共危机常态化意识。危机具有突发性，但突发性只是危机的表面属性，危机的本质属性是风险，危机是风险的极端表现，突发性只是加剧风险的一个因素。树立危机常态化意识强调防微杜渐，通过规范公共危机管理的日常工作来有效对抗危机的突发性。“和平进程的断点”也许很微小，但却已经埋伏了重大危机的种子，如果不能及时发现并妥善处理，终将演变为突发危机事件。（3）改革公共危机管理的考核机制。当前迫切需要解决的问题是加强对公共危机预防与预警投入与效果的监督，完善管理流程，切实落实危机预防与预警的科学性和可操作性，以公共危机自身的发展周期与规律为基础重新设计公共危机管理的考核机制，强调激励因素在公共危机管理中的作用。                           

　　2.建立公共危机事件的全程问责机制。除非因不可抗因素，否则应当对危机周期中的每一个环节进行问责，因为每个环节都可能存在因“人”的因素而导致的风险。当前我国公共危机管理中的问责制多是对危机成因的问责，而对危机管理“过程”的问责重视不够，这表现为，在统计数字上只关心危机造成的损失有多少，却没有统计如果响应措施得当，损失能够减少多少。（1）将危机问责的重心后移。所谓问责重心后移是指危机发生后，对危机的响应与救援是否及时、准确、充分等进行问责，关注的焦点不是有没有响应，而是有什么样的响应。危机响应不是一种政策符号，要以响应的质量为根本诉求。以2011年温州“7.23”动车事件为例，铁道部宣布车厢已经没有生命体征，开始拆解掩埋车厢的时候，却又发现了活着的小伊伊。这是典型的危机响应“过程”中的问题，应当适用全程问责机制，对危机救援不力问题追究责任。（2）建立公共危机终身问责制。有些时候不当的行政行为会埋下重大公共危机的隐患，比如政府形象工程、因贪腐而形成的工程质量问题等。这些问题尤其容易出现在官员短期任职期间。一旦相关官员调离现职，现行的危机管理机制很难追责。因此，为杜绝不当行政或人为因素导致的公共危机，应当建立公共危机终身问责机制，不论直接责任人现任何处何职或退职，都应当追责到底。（3）加大公共危机问责的处罚力度。人为原因导致的公共危机事件其实是一种典型的危害公共安全行为。理论上，对危害公共安全行为的处罚力度应大于同等情节的其它行为。但我国公共危机问责制不适用危害公共安全罪，量刑过轻，难以起到警示作用。可以借鉴韩非子“以刑去刑”的理念：“行刑，重其轻者，轻者不至，重者不来，此谓以刑去刑。”[14]意即通过加大惩罚力度使妄图犯罪的人不敢犯罪，从而实现无需惩罚的最高境界。
　　3.以公众利益为核心规划公共危机管理机制。公众利益是公共利益的核心，也是公共危机“公共”之体现。以公众为核心规划公共危机管理机制需要在危机的预防、准备、响应和恢复等各个阶段为公众着想，体现公众的需求。（1）建立顺畅的公众利益表达机制。公共危机的端倪多出现在基层，发生在公众身边，广大社会公众也最容易首先感受到潜在的危机。这时候需要一个公众利益表达渠道来传递危机信号。如果公共危机在没有先兆的情况下达到了政府监测的警戒线，通常情况下这意味着公众利益表达机制出现了问题。（2）基于公众感知设计应急预案。政府是预案的制定者，但不能同时成为预案的评定者，公共危机预案的价值需要社会公众的共同解读，因为它涉及到全体公民的根本利益，也是公众认识危机和提高危机防范能力的知识来源。然而，我国现有的130多万个危机预案多数无人问津。为此，预案设计应当以公众的认知能力为基础，让公众真正能够感知、理解和领会预案。当前这方面的工作重点有两个：一是提倡大众化、本土化、通俗化的预案表达形式，切忌照搬西方标准和专业术语；二是组织形式多样且行之有效的学习方式，加大预案的宣传力度。（3）建立公众在危机管理中的全程参与机制。公共危机的每一个发展阶段都与公众的根本利益相关，因此公众有必要也有动力全程参与危机管理。虽然政府作为公共利益的代表，因其所拥有社会资源和动员能力成为公共危机管理的主导者，但随着公共危机复杂性的增加、公民自主意识的提高以及社会自治能力的增强，政府的优势只是相对的，政府不可能也没有必要成为全风险管理者。有效的公共危机管理需要政府、公众、企业、非营利组织乃至国际组织之间协作伙伴关系的建立。
　　4.提高现有公共危机管理机构的规格。2003年以前我国几乎没有常设的公共危机管理机构，危机发生后成立临时的危机管理指挥部，待危机处理完毕，指挥部随即解散。“非典”之后，国务院推出了三种危机管理模式，即张家口模式、深圳模式和南宁模式，三种模式的共同点是设立了分属不同部门的危机管理常设机构，通常的名称为应急指挥中心。2006年国务院办公厅下发的《关于设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室）的通知》指出，国务院办公厅设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室），承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。此后，全国各地纷纷在政府办公厅或办公室内成立应急管理办公室。[9]47但在行政组织结构内，设置于各级政府办公厅或办公室下的应急管理办公室地位较低，难以发挥应有的职能。危机管理需要协调多个政府职能部门，动员广泛的社会力量，而应急管理办公室的地位低于一般的职能科室，横向协调没有保障；纵向上，虽然很多地方政府都由政府行政首长兼任应急管理办公室主任，但只有在危机信息经过上传下达后才可能着手动员工作，这容易导致危机响应错过最佳时机。因此，地方政府公共危机管理部门的规格应当高于或至少与其他平行职能部门相同，由政府主要领导担任行政首长，各相关部门包括武警、公立医院、公共交通等机构的领导在公共危机管理部门兼任职务，最大限度上保证行动迅速和指挥统一。
　　5.加速我国经济社会发展的阶段性转型。公共危机管理需要一个宏观的视野，要跳出危机管理的范畴寻找答案。应当看到，当前相当一部分社会公共危机事件是植根于我国经济社会发展进程中的，文化的变迁、法制的漏洞、体制的缺陷和机制的不足都成为公共危机事件不断滋生的温床。我国的公共危机管理能力与发达国家相比还有较大的差距，这种差距主要不是因为危机管理知识、技术或技能的不足，而是社会系统环境的不足，因为公共危机管理必须以社会综合治理能力的发展为基础。从这个角度来看，在当今世界，公共危机管理能力已然成为判断一个国家综合国力和国际竞争力的重要标志。在加速我国经济社会发展的阶段性转型中，最紧迫的任务是重新定位经济发展战略。我国自改革开放至今，经济指标始终保持高增长，但经济与社会之间应该是一个协同发展的过程，政府的一项基本职能就是在经济与社会之间起到平衡作用。“效率优先，兼顾公平”的发展原则在社会基础薄弱的时代是必要的，但当经济发展到一定程度后，当经济一枝独秀的高速发展成为各类社会问题频发的原因时，我们需要重新反思社会主义市场经济的确切定位问题。社会学家和经济学家都已经发现，经济发展导致的社会发展不平衡必将反制经济发展的潜力，最终也会成为公共危机频发的经济社会根源。在这个过程中，必须发挥政府的宏观调控作用，以均衡发展模式和整体治理理念为指导，推进我国经济社会发展的阶段性转型，从而奠定公共危机管理的基础。