公共管理视角下的城市规划变革

　　城市规划的元素自古城邦雅典即表现以“政治管理”为目的，但作为政府公共管理手段并使之成为一项公共事务的现代城市规划，却仅有百年历史进程。西方政府对城市化的引导和城市规划首先着眼于城市公共卫生和环境保护，体现出以公共利益和公共安全为主要目标的公共政策属性。二战后，随着城市经济的高速发展和全球化浪潮的推动，城市规划逐渐成为政府干预城市发展的重要手段，由传统规划思想只关心物质环境转向理性的综合性规划，更多地注重经济、环境和社会发展，从强调设计和实践转变到理论政策研究范畴，逐步实现城市规划从传统管理模式向现代公共管理模式的转变。
　　1 公共管理职能与城市规划转变
　　1.1 城市规划的公共政策导向
　　21世纪是中国城市化的时代，城市规划作为一项重要的政府行为不断得到发展提升。在市场经济条件下，利用城市规划对规划区内人口规模、土地利用、资源节约、环境保护和各项建设等重大事项进行统筹协调，将城市规划作为社会必须遵守的公共政策，保证城市可持续发展。
　　以英国为例，自20世纪60年代以来，城市规划的重点逐步从规划（plan和plans）编制向规划（planning）实施转变，更加强调规划作为政府推动社会经济发展和实现宏观调控而做出的谋划和安排。到了20世纪80年代，英国发展规划已经不再提供具体的蓝图，而是成为城市发展规划政策、策略的集成，是建立规划原则和政策的过程。因此，市场经济越发展，城市规划越表现出其战略性、指导性和政策性，必然向城市公共政策转变。WWW.11665.COM
　　1.2 城市规划的公共管理职能分析
　　从公共管理要素性职能分析，公共管理更强调战略管理和外部构成要素管理，更加侧重于城市发展目标和政策引导。按照现代城市管理理论，新时期城市规划应有效应对多元化、复杂现实环境与目标，逐渐由原来的注重空间规划和物理规划、注重规划内部技术性分析向注重宏观层面、政策层面的研究转型，规划内涵也向经济、社会、环境、生态、文化等发展战略规划等方面拓展。
　　从公共管理任务性职能分析，公共管理主要通过各种公共政策来解决社会公共问题，提供公平而稳定的社会秩序、公共产品和公共服务。在社会转型期间，政府通过城市规划来合理安排和弥补城市公共设施和社会设施建设不足，更加关注公共资源、公共产品和公共服务以及社会协调发展的规划与引导，并提供一种权威性的价值分配方案。现代城市规划逐步由狭义的物质空间环境“一书两证”为核心，转向解决现代城市发展公共领域问题和管理社会发展公共利益等。
　　从公共管理程序性职能分析，城市规划作为公共管理系统的组成部分，除具备一般管理活动的基本环节和程序外，还应积极应对全球化、信息化对规划管理的影响。积极开展公众规划，对规划管理过程普遍实行公示制度，检验和整合规划目标和公共需求之间的差异，更加强调政府、企业、公民社会的互动。通过公众参与，实现不同利益群体的多元化利益表达、利益聚合、利益分配，使城市规划成为一种由相关者达成的“公共契约”。
　　2 政府职能调整与城市规划变革
　　2.1 城市规划与政府职能调整
　　20世纪50年代，英国城市复兴运动从清除平民窟和疏解城市中心的压力开始，到20世纪80年代工业区复兴改造，以至21世纪当代文化导向的城市复兴，政府通过制定地区发展战略、实施策略等形式，吸引大量市场资金参与，实现城市经济、社会、文化、物质形态等全面复苏与复兴。以改善市民生活质量和工作条件为中心，本文由论文联盟http://收集整理政府部门利用城市规划和公共政策手段，引导城市中心区大规模的物质形态的更新，对老建筑（大多为工业建筑）和开放空间（如公园、展览场所）进行改造再利用，增加商业设施和公共服务设施，将文化视为“复兴的催化剂和引擎”，建设“文化区”和“文化地标”，促进社会各阶层的有效融合，激发城市的自豪感和自信心。
　　因此，作为一般市场经济条件下的政府职能，除主要提供政治职能和经济职能外，还应注重经济和社会协调发展的调节职能和公共产品提供、公共问题解决等救济职能。城市规划作为重要的政府职能和资源配置工具，在我国传统“全能政府”职能模式向现代“有效政府”职能调整过程中，也应由“规划管制”向“规划服务”转变，有效实施经济调节、市场监督、社会管理和公共服务。
　　2.2 政府职能转型下的城市规划
　　在经济调节方面，城市规划不仅是一种空间的统筹布局，也是对社会各方利益在空间上的集合和再分配。新时期，应充分利用规划引导和规划控制，实现资源的有效配置和重构，谋求不同利益间的协调和平衡，以城市问题为导向，以资源环境为基础，以产业发展为动力，发挥规划的指导作用和基础设施建设对城市发展的引导带动作用，实现从项目建设规划向区域经济发展规划的变革。
　　在市场监管方面，市场经济条件下作为制度供给者的政府，既是市场秩序的提供者，也是市场秩序的仲裁者。城市规划作为重要的公共政策，在规划编制、规划审批和规划监督的全过程，均应体现出对市场主体及其行为的监督和管理。通过技术标准和制度设计，对城市发展设定规划控制和引导。同时，利用技术标准和公共政策手段，进一步加强对规划设计单位的监管。
　　在社会管理方面，现代城市规划应充分考虑市场经济条件下城市发展的复杂性，合理引入公众参与等公共管理模式。科学规划，合理配置城乡资源，严格规划监督和违法建设查处，化解社会矛盾，加强规划的动态适应性和可操作性，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。