国外社会管理与公共服务九大新趋势

　　20世纪后期以来，在新技术革命的推动下，经济全球化迅速发展，“信息革命”日趋成熟并广泛渗入到国民经济和社会生活的各个领域；西方各国原来的社会结构也发生了分化并重新组合，公民社会日益壮大并要求更多地参与社会管理过程，希望公共行政改革的过程是一个更大程度还政于民的过程。在这样的社会背景下，西方国家在促进生产力发展、全面参与全球化和市场竞争的同时，政府面对不同社会群体的利益需求，社会管理出现了新的动向；调整政府与市场、社会的关系，已成为一种时代的呼声。
　　1980年代以来，国外政府在对诸项社会事务的管理中，显示出了解决社会问题的巨大潜力，呈现出一些新的趋势。综合相关研究分析，这种趋势主要表现在以下方面：
　　1、政府权力下放，分权于社会
　　现代社会管理倡导政府作为管理者和服务者的角色，提倡政府权力的下放，改变层级式的集权管理体制为平行网络状的互动管理型态，形成一种政府、公众和社会之间的良性互动关系。权力下放，作为推动民主政治建设、加强经济发展的一项策略，已成为各国行政改革的主导理念和实践方向之一，也是发达国家政府社会管理变革的一个显著趋势。随着理论界对政府间关系（intergovernmental relations）研究的深入，这一步伐正在不断加快。在实践中，基本上以20世纪80年代为起点，西方主要国家都开始了放权运动。澳大利亚联邦政府60年代开始曾经追求中央集权的社会管理模式，70年代惠特拉姆政府扩大了政府的社会管理职能，但是其后暴露出许多弊端，后又趋向适度分权，霍克政府时期下放了许多权力，完成“社区参与体制”，这一分权化模式在以后的基廷政府和霍华德政府中一直被沿用。WWw.11665.cOM西班牙政府1981年就颁布了自治区条例，对中央与自治区的权限做了明确的划分，扩大了地方的社会管理权。在这个过程中，发达国家的政府比较注意在向地方下放社会管理权的同时，用中央和地方政府间协议的方式对放权后双方的职责权限做出明确规定。日本自20世纪90年代以来也加快了分权化的步伐，明确了国家和地方公共团体的职能分担，居民身边的公共事务尽量交由地方处理。而即使在高度中央集权的法国，从上个世纪80年代开始，也明确规定市镇、省、大区和中央政府的职责范围，取消了中央政府对地方政府的监管，授予地方民选机构较大的权力，将地方社会事务的管理权更多地下放到地方民选官员手中。在分权化浪潮下，地方政府在社会管理上有了更多的自主权，更有可能对地区内的利益格局进行调整。尤其是在放松管制理念的指导下，地方的经济社会更具活力，政府的管理绩效得到提高。韩国“新村运动”的成功，充分体现了政府作为管理者和服务者角色的重要性。兴起于20世纪70年代初的韩国“新村运动”，主要目的是解决当时韩国城乡贫富差距过大问题。运动的初始阶段，政府向全国所有3.3万个行政里和居民区无偿提供水泥，用于基础设施建设；70年代末，政府逐渐退出“新村运动”，全国各地组成以村为单位、以全体农民为会员的开发委员会；80年代，“新村运动”逐渐完成了由民间主导加政府支持到完全由民间主导的过渡。为保障“新村运动”的顺利实施，韩国政府制定了相关法律法规，对“新村运动”的性质、组织关系和资金来源都作了详细规定；设立“新村运动本部”、“新村运动指导部”、“救持会”三级指挥机构，形成了高效的指导网络。“新村运动”成为政府、社会和公民之间的广泛的社会互助发展运动，有力推动了韩国城乡经济社会的均衡发展。
　　2、推进公共事务服务，构建服务型政府
　　1980-1990年代以来，在新公共管理运动、治理理论以及新公共服务理论等理论的推动下，西方国家推行政府治理范式的改革，通过强化社会管理职能、优化政府组织结构、推进公共服务供给模式的多元化等举措来为社会公众提供优质高效的公共产品和公共服务，构建服务型政府。美国著名公共行政学专家罗伯特·b.登哈特等人在《新公共服务：服务而不是掌舵》一书中阐述了新公共服务的7项主要内容：（1）政府的职能是服务而不是掌舵；（2）公共利益是目标而非副产品；（3）在思想上具有战略性、在行动上具有民主性；（4）为公民服务而不是为顾客服务；（5）责任并不简单；（6）重视人而不只是重视生产率；（7）公民权和公共服务比企业家精神更重要。新公共服务理论（new public service）将公民置于整个治理的中心，强调政府治理角色的转变是服务而非导航；推崇公共精神，旨在提升公共服务的尊严与价值；重视公民社会与公民身份，重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治；强调建立有效的公民利益表达机制；主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前那些基于经济理论和自我利益的主导行政模式。这种社会管理的强化趋势表现为政府社会管理范围的扩大和职能的增强，目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。在德国，由政府在基层社区设立的公民办公室遍布全境，这种基于电子政务平台的公民办公室，直接面向普通公民，是为公民日常生活提供政府服务和社会管理事务的基层单位；公民办公室“让数据而不是让公民跑路”的优点，确保了公民、企业、院校及其他机构能更方便、快捷和花钱最少又最有效地享受政府的各种服务，从而大大增加国民对政府及管理的满意程度，并提升德国作为一个工业化国家的地位。 在美国，上世纪70年代越战结束以后，政府社会管理的一个突出特点，就是通过比较合理的公共服务项目支出，实现社会资源和财富的有效调节，为解决民众的生存、安全、教育和医疗等基本生活需求提供保障，从一定程度上调和了社会各阶层的矛盾，保证了整个社会的相对稳定。
　　3、政社分开，推行“小政府、大社会”
　　西方发达国家、新兴工业化国家及地区，其社会体制的架构正呈现出政府与社会的分工合作趋向。国外社会体制的架构呈现出四大特征：（1）政府与社会的分工合作。其核心是“政社分开”，即政府与非政府社会组织、非营利组织的职能分离以及事业目标的合作。（2）具有用以购买社会服务的公共财政体系。政府在每一财政年度都有专门的预算，并根据社会管理事务和社会服务需求的实际，通过招标的形式或委托的形式向非营利机构（主要是社会工作机构）购买服务。（3）对合法的慈善机构和非营利组织的收入均实行免税政策。其中，包括大学、医院、慈善组织及其他非营利社会服务机构等在获得慈善捐款后，有权向捐赠人开具免税的发票；非营利社会服务机构举办的赢利性产业也一律免税（收入必须用作社会服务）。（4）社会服务的非营利性质。政府购买的和社会服务机构提供的服务皆属非营利性质，其面向困难群体或边缘群体的服务项目一般不收费，面向中高档收入人群的服务则可以收取不等的费用，但这些收入只能作为营运的成本。在这种体制架构下，出现了多元化、分散化和私有化趋势。社会管理由政府单独直接管理变为市场、社会中介组织、其他社团共同参与社会事务管理，直至社会组织进行自我约束、自我激励和自我管理。西方国家政府为维持社会统治的合法性，推出了“混合经济的福利国家”、“福利多元主义”、“福利国家私有化”等概念。“混合经济的福利国家”主要靠公、私部门的直接投资，把社会福利的提供由政府主导型转向市场主导型。“福利多元主义”是社会福利服务由法定的部门、志愿的部门、商业部门、非正式部门等直接提供，政府不再处于主导地位，其重在参与和分散化。如德国的经济很发达，但是在社会舞台上，主要有三大角色——政府、营利部门（企业公司）和非营利部门。其中非营利部门包括非政府组织和非营利组织，也就是社会中介组织。营利部门主要致力于经济的发展，社会中介组织主要致力于社会服务和管理，政府则在两者之间，站在更高层次上，通过政策调节、制定法律和财政支持，来实施宏观调控和宏观管理。社会中介组织的普遍产生和蓬勃发展，使德国政府的管理模式逐步走向“小政府、大社会”的境界，政府的职能是宏观管理，社会中介组织是具体的组织者和运作者，两者之间是合作伙伴关系。现在，德国