原文作者：王健

　如潮的公益诉讼
　　北京律师甘清洪终于得以在一年中最寒冷的季节里精心准备一场起诉。这场被他称为“典型的公益诉讼”，目标直指深圳市的一家百货公司。一个月之前的某一天，甘清洪在深圳这家百货公司购买了“盐煸带壳杏仁”和“盐焗杏仁”各一包，共计27元。两包产品的配料主料介绍均为“美国大杏仁”，实际上却是美国扁桃仁。
 　　尽管坚果协会随后连续通过官网发布声明，强调美国扁桃仁在我国被误译为“美国大杏仁”是由于历史、认知等多方面原因造成，而非食品企业的过错。但在甘清洪看来，这个解释有严重误导消费者之嫌——二者分别属于不同的植物——扁桃和杏。
 　　在意识到这个事件关系到国人的消费知情权后，甘清洪决定讨个说法：“用扁桃仁冒充大杏仁本身没什么大不了的，但一想到全国成千上万家百货公司都这么干，我就坐不住了，一定要打一场公益官司。”
 　　有人对此作了较为精确的解释——对于违反法律、侵犯国家利益和社会公共利益的行为，由国家机关、社团组织或者个人向法院提起民事诉讼，这种诉讼的目的是为了维护国家利益或者不特定多数人的利益（即公共利益）。
 　　北京律师李树亭告诉记者，和普通的民事诉讼相比，公益诉讼最大的特征就在于，起诉者的根本目的不是为了个人利益，而是旨在惠及大众，此类官司在西方法治国家被称为“公益诉讼”。
 　　李树亭认为，在2013年1月1日新的民事诉讼法实施前中国没有公益诉讼制度，与之有关联的则是现行《民事诉讼法》第55条所规定的“集团诉讼制度”。WWw.11665.cOm按照该条规定，如果民事诉讼标的是同一种类，当事人一方人数众多且在起诉时未确定，法院可以发出公告说明案情，通知权利人到法院登记。登记的人可以推选代表进行诉讼，诉讼结果对于所有登记的当事人有效。当时未登记者只要在诉讼时效内提起诉讼，也适用这一结果。即便如此，由于各种司法之外的原因。“集团诉讼”制度很少被中国法院采用过。
 　　1996年1月，福建省龙岩公民丘建东以公用电话亭未执行原邮电部夜间长话收费半价规定，起诉福建龙岩市街头公用电话亭及邮电局，多收0.6元长途电话费，要求加倍索赔，索赔金额为1.2元。
 　　这场被媒体称之为“一块二”的官司，开启了中国公益诉讼的序幕。同时，邱建东也被人们称之为“中国公益诉讼第一人”。此后，有更多的人前赴后继，加入了公益诉讼的行列。[论文网]
 　　2005年4月15日，河南律师李东照、任诚宇状告深圳龙岗公安分局在辖区内悬挂“坚决打击河南籍敲诈勒索团伙”字样的横幅，侵犯了其名誉权，郑州市高新区人民法院受理了此案。5月1日，深圳市公安局龙岗分局召开新闻发布会，对自己的行为表示歉意。2006年2月初，在法院的调解下，双方当事人自愿达成协议：被告深圳市公安局龙岗分局向原告、河南籍公民任诚宇和李东照赔礼道歉。原告任诚宇、李东照对被告深圳市公安局龙岗区分局表示谅解，原告自愿放弃其他诉讼请求。
 　　2001年下半年，股民对“亿安科技”因虚假陈述而遭受损害，提起了证券民事赔偿诉讼案件。
　　这是中小投资者状告上市公司因民事欺诈要求赔偿的典型案例，这次诉讼采用了原告人数同定的共同诉讼形式，在起诉后没有办理委托手续的其他受害投资者不能加入此案的诉讼。此次原告人数为363人，除了普通投资者，还有南方某家机构投资者。此次诉讼共有7个被告，除欣盛、中百、百源、金易四家投资顾问公司外，还有亿安集团、亿安科技、罗成（曾经担任亿安集团和上市公司亿安科技的法人代表），是当年非常典型的公益诉讼案件。然而，此案最后以北京、广州两地法院“暂不受理”而告一段落。
 　　事实上，除个别公益诉讼案件外，大多数公益诉讼都成了“悬案”。
　　公益诉讼风起云涌的同时，也有法律学者指出，因为上述案件的原告都属于与案件有“直接利害关系”，所以严格来讲，还不能算是真正法律意义上的公益诉讼。
　　真正为公益诉讼破冰的是检察院。1997年，河南省方城县检察院为原告，起诉该县工商局和汤某，要求法院撤销两者之间的门面房买卖协议。其理由是县工商局以远低于市场价的价格出售门面房给汤某。这一案件得到了法院的支持并胜诉。由于该案意义重大，被写入了民事诉讼法学的教材中。
 　　星星之火，可以燎原。此后，一些地方先后出现了零星的以检察院为原告的案件。如2002年浙江浦江县检察院就向法院起诉，称该县的良种场房地产买卖损害了国家利益，要求法院判决拍卖行为无效。据河南省检察机关统计，从1997年到2007年，该省各级检察机关民行检察部门，共办理公益诉讼案件1572件，其中直接起诉就有242件。
 　　一场公民法律行动的胜利
　　2013年1月1日，《民事诉讼法》修正案开始正式实施。公益诉讼的内容被写入，成了这次《民事诉讼法》修改最大的亮点。这一制度的确立被媒体誉为继法律援助之后的又一“民生工程”。
 　　该法规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。个人完全被排除在公益诉讼的门槛之外。但是，媒体普遍认为，公益诉讼制度发展的每一步，都离不开公民个人、律师和民间组织的合力推动。正是公民个人、律师和民间组织在公益诉讼发展的道路上一点一滴的努力，推动着法律的完善和进步。从而影响了我国的法治进程和社会进步。从某种意义上可以说，公益诉讼制度的最终确立是一场公民法律行动的胜利。
 　　青年法律学者郝劲松，是公益诉讼历程中不可不说的一个人物。
　　作为“复式诉讼”理论的倡导者，郝劲松先后7次提起带有公益性质的诉讼，状告垄断企业集团及相关部委，特别是跟“铁老大”的多次叫板。
　　2004年夏季的一天，郝劲松在火车上用餐、购物索要发票未果。于是，他在4个月内连续三次把“铁老大”——铁道部告上法庭，最终北京铁路法院判决郝劲松胜诉。这一判决促使铁道部向全国各铁路局发出《关于在铁路站车向旅客供餐及销售商品必须开具发票的通知》，结束了中国列车服务不开发票的历史。

　2003年2月，同样从事法律工作的杭州律师金奎喜路过西湖，惊讶地发现湖畔正在兴建一所规划面积在2万平方米且与西湖景观毫无关系的老年大学。金奎喜认为此举违反了《杭州西湖风景名胜区保护管理条例》，极大地破坏了西湖周边景物的原有生态。于是，他以市民身份将批准建设老年大学的杭州市规划局告上了法庭。
 　　虽然此后两级法院都以起诉人不具备起诉资格为由作出了此案不予受理的裁定，但本案所具有的特殊意义引发了社会各界尤其是法学界的一场关于公益诉讼问题的大讨论。
　　2005年，以全国律协发布《公益诉讼苏州宣言》为标志，将公益诉讼的发展掀起了一个小高潮。随之而来的是一批公益律师投身公益诉讼之中。
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005年3月，律师胡风滨以只走了300米就收10元费用为由状告首都高速公路发展有限责任公司，要求被告返还其10元钱并从此停止不合理收费的行为。该案一审原告败诉。2005年10月，胡凤滨又将北京市发改委告上法院，请求法院判令北京市发改委履行法定职责，对首都机场高速公路违规收费的行为依法进行查处。一审原告也败诉。
 　　2005年6月，网络上一篇介绍牙防组的文章引起了身为清华大学法学博士和律师的李刚的注意。随即，他对牙防组进行调查，发现了更大的问题：它是卫生部设置的临时机构，却从事认证并使用认证标志，这是违法的。它的论证不具有中立性，误导消费者。
 　　于是，李刚以一位普通消费者的身份将乐天木糖醇口香糖的生产商、销售商、全国牙防组以及卫生部推上被告席，状告全国牙防组违法认证，生产商虚假宣传。
　　虽然李刚向国家认监会投诉并三次向法院起诉都无功而返，但市场上已经看不到打着全国牙防组认证标志的产品。同时，法院向国家认监委、卫生部发出司法建议函，认监委和卫生部共同作出了要求牙防组停止违法认证的处理决定，并着力推动建立我国口腔用品认证制度。
 　　在这场法律运动中，民间机构同样发挥了重要的作用。
　　2011年6月，由于五千多吨重度化工废料铬渣被非法丢放，造成云南曲靖麒麟区三宝镇、茨营乡、越州镇附近山区以及三宝镇、张家营村一处100立方米左右的积水潭遭到铬污染，并威胁到珠江源头南盘江的水质安全。这起重大污染事件的肇事者，就是云南陆良化工实业有限公司。污染事件发生后，民众损失怎么赔？环境损失怎么办？谁来提起这个诉讼？受污染民众束手无策。这时候，民间环保组织“自然之友”和重庆市绿色志愿者联合会挺身而出，就铬渣污染事件，向曲靖市中级人民法院提起了环境公益诉讼，并获得立案。这起由草根民间组织提起的环境公益诉讼因为获得立案，被称为公益诉讼里程碑式的案件。公益诉讼入法仅仅是开始
 　　2005年11月，中国石油天然气公司吉林分公司双苯厂发生剧烈爆炸并引起大火，导致100吨苯类污染物进入松花江水体（含苯和硝基苯，属难溶于水的剧毒、致癌化学品），导致江水硝基苯和苯严重超标，造成整个松花江流域生态环境被严重破坏。
 　　次月，北京大学法学院贺卫方、甘培忠等3位教授及3位研究生向黑龙江省高级人民法院提起了国内第一起以自然物（鲟鳇鱼、松花江、太阳岛）作为共同原告的环境民事公益诉讼。案件最终被不予受理。而这起诉讼如果发生在2013年1月1日公益诉讼入法后，又会是怎样的一个结果呢？
 　　不客气地说，北大师生的情况可能仍不乐观。根据《民事诉讼法》修正案的规定，公益诉讼固然是师出有名了，污染环境也明确写入公益诉讼的范围。可是，到底什么机关和组织可以提起公益诉讼，目前仍不清楚。而唯一清楚的是，无论是以自然物名义还是以个人名义，北大师生都没有权利提起公益诉讼。
 　　在西南政法大学民事诉讼法教授马登科看来，“公益诉讼入法，仅仅是个开端，还有很多问题等待进一步研究和规范”。
　　马登科一口气提出了一连串问题：比如原告的主体资格，现在个人被排除，那哪些机关、组织是适格的主体？如果规定的机关失职或发生争权怎么办？提起公益诉讼，是否可以提起赔偿性诉讼和禁令性诉讼？如果提起赔偿性诉讼，对方能否提起反诉？公益诉讼中的法官处于完全中立地位，司法能动性如何体现？公益诉讼中的特殊诉讼规则，如证据规则该怎样运用等。
 　　对包括哪些机关、组织是适格的主体等等上述问题，舆论将希望寄托于司法解释。
　　有学者建议，在主体方面，最高人民法院可适当作出从宽解释并允许各级法院进行进一步探索；在程序方面，应当在准用普通诉讼程序之外就特殊事项作出特别规定；在举证方面，适当引入举证责任倒置规则，合理平衡原被告之间的举证负担，并适当强化人民法院的调查取证义务，甚至引入“专门调查委员会”机制；在判决执行方面，应建立未起诉的利害关系人申请适用判决机制。
 　　最高人民法院应用法学研究所所长、最高法民诉法修改研究小组办公室主任孙佑海则在《中国环境报》发表署名文章表示，此轮的《民事诉讼法》修改对于公益诉讼制度的规定将先集中解决制约公益诉讼开展的瓶颈问题，规定公益诉讼的起诉条件，处理案件范围、原告资格两大问题。至于公益诉讼的其他问题，留待以后总结经验后逐步规范。
 　　清华大学法学院教授、中国民事诉讼法学研究会会长张卫平说，近十几年来，公益诉讼一直是社会关注的热点问题。公益诉讼首先需要界定的是，哪些纠纷所引发的诉讼属于公益诉讼？现在具有共识的是因破坏环境、环境污染以及侵害消费者利益所发生的纠纷提起的诉讼应当属于公益诉讼。关于国有资产流失是否属于公益诉讼，是否可以通过公益诉讼的方式予以维护，仍然存在争议。
 　　由此看来，我们不得不承认，一部确立了公益诉讼的法律规定不能只是“看起来很美”，要把它真正落到实处和良好运转，的确任重而道远。虽然公益诉讼是保护公共利益的最后途径，并非唯一路径和最佳路径，社会显然暂时不宜寄予太高期望。“在公益诉讼制度还不完善的情况下，事先预防才是保护公共利益的最佳方式，公权力机关在作出公共决策时就应该充分考虑保护公共利益。”一位法律工作者建议。