试论我国立法程序中听证制度的可行性

　　一、立法听证制度的概念及主要功能
　　（一）立法听证制度的概念
　　综合地说，立法听证制度是指立法机关在立法过程中，为了收集、获取与立法有关的资料、信息，邀请有关政府部门、专家学者、当事人及与法律法规有利害关系的公民等到会陈述意见，为立法机关审议法律法规提供依据与参考的一种制度。[1]
　　（二）立法听证制度的主要功能
　　立法听证的功能主要有以下三个方面的功能：一是决策信息的收集功能；二是利益表达和利益衡量的功能；三是决策宣传功能。
　　二、我国立法听证制度的可行性讨论
　　（一）如何理解立法法规定的立法听证是“可以”采取而不是“应当”采取
　　笔者认为，既然立法法规定听证程序是可选择的，那就应该就立法听证的范围进行明确界定。在立法实践中，主要有以下三类法律法规应该举行听证：第一类是与群众利益关系特别密切，群众普遍关心的法律法规。这一类法大都与人民群众的日常生活息息相关，所涉及的问题有的社会矛盾集中，有的是本地区群众关心的热点难点。选择这一类法进行听证，不仅有助于法的制定，提高法律法规的质量，而且还有助于法律法本文由论文联盟http://收集整理规的贯彻施行；第二类是对本地区有较长远影响的法案。这一类法律法规往往是内容重要，涉及面广。制定这类法本身要求慎重，因此有必要公开听取群众的意见；第三类是没有上位法依据，或者上位法规定不明确的创制性法案。wwW.11665.cOm这种情况大多集中在地方。这一类法规所涉及的领域因为社会、经济处于转型时期而变数较大，调整的内容较为复杂，地方“吃不透”“拿不准”，同时问题又比较突出，迫切需要规范。经过听证制定出来的法规，质量高，针对性强，不但切实可行，能解决本地区的实际问题，而且还可以为国家立法积累经验。
　　（二）如何确定立法听证的参加人员
　　笔者认为，在听证陈述人的范围确定上，应当形成以普通听证陈述人为主体，专家为辅助，有关利益群体积极参与的模式。对于不同听证陈述人，可以采取不同的参与方式。对于公民个人，采取公民个人自愿报名的方式为主；如果法案内容涉及有利益群体，但利益群体又没有报名情况下，应当采取邀请的方式促其参加，代表利益群体发表意见。如就消费者权益保护问题举行听证，消费者协会应作为消费者的代言人陈述意见，这样更具有广泛性、代表性和公正性。听证会也应当有专家作为陈述人，从专业角度发表意见，专家既可采取报名的方式，也可采取邀请的方式。政府部门代表应当出席听证会，但不应以陈述人的身份出现，可在听证开始时增加一环节，由政府部门先就听证事项内容依据作说明。因为听证事项一般是政府报送的草案中规定的内容，对于为什么作出这样的规定，其依据何在，政府部门可以说明，公开决策初步依据，起到说明和释义的作用。这样做有助于公众了解，也能够增强决策的透明度，接受公众的质疑和监督。但如果政府部门代表以陈述人的身份出现，会产生与其他陈述人地位不平等的问题。但是，在涉及行政管理性的法律法规在听证时，应该指派所涉及的行政管理部门参加听证辩论。
　　（三）立法听证的程序如何规范才算严格
　　笔者认为在制定听证程序规范时，要注意几个问题：
　　一是听证通告发布的时间和途径要保障社会中不同利益群体都能获知。听证通告应尽可能提前发布，鉴于地方立法听证陈述人的范围一般只涉及本省公民，故提早十五日发布通告即可。发布听证通告应通过多种途径，如报纸、广播、电视、互联网、法定刊物等，听证事项涉及特定专业的，还可在相关专业报纸、杂志或网站上发布通告。
　　二是听证会的地点、时间及参与方式的确定要遵循便民原则，如将听证时间确定在周末以免影响听证参加人的工作，又如由政府解决弱势群体的参会费用
　　三要确保听证参加人了解相关信息和资料。
　　四是合理确定听证陈述人的发言时间。
　　五是合理确定发言顺序和发言形式。发言顺序的确定应当有利于听证参加人进一步了解情况和充分表达意志，可依听证问题的支持方、反对方及持其他意见的听证陈述人的先后顺序发言。
　　（四）立法听证的结果该如何处理
　　对立法听证会中收集到的意见的效力问题，我国《立法法》也没有作出明确规定。立法听证的最终目的是广纳民意，实现立法决策民主化，所以应当对听证参加人发表的意见认真整理，形成听证报告提交立法决策机构，作为立法决策的参考。因为只有人大及其常委会才享有最终的审议决定权，所以听证报告只能作为立法决策的参考，而不能作为立法决策的依据。不作为决策依据并不意味着对陈述人发表的意见不重视，相反一定要对陈述人发表的意见特别是反对意见认真研究，合理的应当采纳，未采纳的，应当在听证报告或法规审议报告中予以说明。笔者认为，为了让立法听证会对相关的法案产生实质性的影响，应该赋予听证记录应有的法律地位，在此可以借鉴美国行政裁决听证程序中的“案卷排他原则”，将立法听证会记录作为立法决策的唯一证据来源，未在听证会上出现的、并经双方辩论的材料不能影响、左右未来立法的内容。这样才能使立法决策者的自由裁量权受到必要的限制，让立法听证会真正发挥作用，为立法的民主化、科学化奠定坚实的基础。