浅析行政立法程序的问题和完善
立项又称为“立法规划”,是指有权制定行政法规、规章的行政机关于每年年初编制本年度的立法工作计划。行政立法规划是行政立法主体对未来一定时期内拟完成的行政立法项目所作的总体安排和部署。科学的行政立法规划能够起到优化行政立法秩序,保证行政立法程序的有序规范的运作。
一、立项环节的主要问题
(一)立项范围的不明确
《规章制定程序条例》第二章第九条:“国务院部门内设机构或者其他机构认为需要制定部门规章的,应当向该部门报请立项。”《行政法规制定程序条例》第二章第七条:“国务院有关部门认为需要制定行政法规的,应当于每年年初编制国务院年度立法工作计划前,向国务院报请立项。”结合两条规定的内容和我国行政立法的具体实践,不难发现,我国立项多是行政系统内部的机构提出申请的,并由相应的法制机构予以汇总研究、拟定计划,报行政立法的机关审批。而立项的依据是“空洞的”,往往只是根据行政系统内部机构的主观判断是否“需要”而产生。综观我国对立法规划的范畴规定,长期以来只是笼统强调“成熟一个、制定一个”,然而,何谓“成熟”却是另一个不得而知的问题。
由于迄今为止没有明确的法律和条例对行政立法的立项范围加以明确,从而导致立法授权的不规范,行政立法机关的自由裁量权过于集中和日趋膨胀。wwW.11665.Com根据2006年至2007年上半年国务院法制办政府法制协调司对253件地方性法规、规章以及各级政府及其部门的规范性文件的审查情况显示,其中不少法规、规章在内容上存在问题,包括违反了法律、行政法规的规定,扩大或者缩小上位法规定个管理事项范围、增加或减少上位法规定的种类、提高后降低上位法规定的幅度。之所以会产生这些问题,一个重要的原因在于各行政立法机关的立项范围不明确或者存在重叠和交叉。
立法机关及其人员作为立法的主体固然需要为立法程序、立法质量承担责任,但在立项范畴这个问题上,如何通过法律和法规条例确定行政立项的范围、范畴则是从根本上解决立法权限问题的必经之路。 本文由论文联盟http://收集整理
(二)立法提案权、立法建议权和立法启动权的归属
根据《规章制定程序条例》及《行政法规制定程序条例》的规定可以看出,在我国,行政立法的立法建议权和启动权在行政机关,但迄今为止没有相关规定要求及时将立法计划公开并接受监督,行政系统外的社会组织和个人难以发挥其应该有的作用。
美国《联邦行政程序法》第554第5款中规定的“请愿权”属于行政立法提案权的一种。①法国的咨询机构不仅针对被咨询的行政立法问题提出意见,在许多情况下还可以积极地提出立法建议,这类建议权也可以认为属于行政立法提案权。②与之相比,我国行政立法的立法建议权和启动权掌握在行政机关手中,而公民掌握立法提案权的事实才刚刚开始为民众所意识。但从目前公民对立法提案权的行使来看,公民的立法提案权并没有得到全面的尊重,相反,公民的立法提案行为反而受到行政立法机关的制约和漠视。事实上,公民的立法提案并非是不重要的,但我国在公民立法提案权的保障方面还没有给予高度的重视,这无疑需要我们的反思。
我们所说的行政立法程序的民主参与原则,是建立在行政立法公开、公平、公正基础上的。行政立法程序的民主参与也不应只局限于起草、审查阶段,而应是贯穿整个立法程序的民主参与。而健全的民以表达渠道和利益协调机制无疑是增强行政立法民主化程度的重要内容之一。
二、立项程序的完善
(一)立项范围的明确
立项范围的明确主要是指国务院部门内设机构或者其他机构制定部门规章、国务院有关部门制定行政法规的范围的明确。立项与否不能只根据有关部门及其人员的主观判断,而应使立项的范围以法律的形式明确化、规范化。我国作为一个法律体系基本完备的国家不应该在行政立法的立项环节存在如此大的漏洞。
(二)立法提案权、立法建议权和立法启动权的回归
我国立法建议权和立法启动权实际上由行政机关掌握,这对行政法规的制定和执行都有很大的帮助。从目前中国行政立法的发展情况和阶段来看,立项权属于国务院还是利大于弊的。但是,掌握立项权不等于可以剥夺公众的立法提案权,尤其是在我国民主法治建设的重要阶段,公众立法提案权的行使具有重要的意义和影响。立法的意义在于以法律规章的形式对社会进行有效地管理,而保障社会公民的合法权利和利益正是立法意义的重要方面。
鉴于我国处于行政立法发展的不成熟阶段,保障公民的立法提案权可以借鉴行政立法发展较为成熟的国家。比如:美国行政立法程序中的“请愿权”就是立法提案权的具体形式之一。而公民立法提案权的保障,根本上有赖于将公民立法提案权制度化、法律化。只有这样,才能为公民立法提案提供更加强有力的法律支持。
(三)立项程序的规范化
立项程序的规范化主要涉及两个主体:一是具有立项权的国家行政机关(包括授予行政立法权的行政部门);二是公民在行政立法立项阶段的民主参与。对于具有立项权的国家行政机关,应当避免行政立法程序的“内部循环”,审查机制应发挥监督立法机关的作用。对于公民在立法立项阶段的民主参与,行政机关应当给公众以更多的参与渠道和方式,公众参与渠道和形式应当以法律法规形式加以明确。具体而言,公民行使立法提案权的具体程序流程也应当制度化、法律化。只有立法程序明确,公民才能真正有效地参与到行政立法的过程中去。
