原文作者：赵文婷
【摘要】就社区矫正这一系统化的非监禁刑罚社会管理工作而言，笔者认为，首先要解决的一个问题就是要正确理解“社区矫正法治思维”和“社区矫正法治方式”的深刻内涵，并用法治思维构建中国特色之社区矫正监察监督新模式，从国际社会的发展趋势来看，刑罚制度已为主的阶段进入了以非监禁刑为主的阶段。社区矫正是当今世界各国矫正领域中发展较快的一个领域，也是集中体现各国在矫正领域中的创新精神的领域之一。在许多国家中，适用社区矫正的人数大大超过监禁人数，并取得了良好的社会效益。随后，各地在加强和创新特殊人群管理上，又根据中央关于深化司法体制和工作机制改革的总体部署，已开展了不少构建中国特色之社区矫正新模式。从我国现行刑罚制度来看，我们的社区矫正有自己的体系和特色，但与国外的情况相比，在适用的对象、范围、矫正的方法及其效果方面还有待加强。总结提炼社区矫正实施办法成功经验，制定的规范统一全国社区矫正监察监督工作的规范性文件还没有。
【关键词】法治思维；非监禁刑；司法行政部门；突出中国特色
党的十八大报告把深化重点领域和关键环节改革，健全法律制度，强化权力运行的约束和监督，作为构建中国特色社会主义各项监察监督制度工作的核心。就社区矫正这一系统化的非监禁刑罚社会管理工作而言，笔者认为，首先要解决的一个问题就是要正确理解“社区矫正法治思维”和“社区矫正法治方式”的深刻内涵，并用法治思维构建中国特色之社区矫正监察监督新模式，这是因为“法治思维”是一种以法治理念为核心、以法治实践为基础的思维模式，虽然最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定的《社区矫正实施办法》（以下简称《办法》），已经进一步规范了社区矫正的日常工作流程，矫正工作人员的惩处标准、程序，公检法司的职能定位，但是有一个要解决的重要问题就是用什么样的眼光和思维去看待《办法》第三十五条到第三十九条中有关社区矫正监察监督内容。www.11665.com
本文笔者从法治思维的角度，创设性地提出构建中国特色之社区矫正监察监督新模式的设想，并从不同角度对新模式作些梳理。
一、运用法治思维认识中国特色之社区矫正
人们一直把社区矫正当作政治范畴的问题，也习惯了用政治的手段和方法来对待接受社区矫正人员，这样就不可避免地会出现以运动式的、一阵风式的或者一波一波间歇式的开展工作的各种新模式。即使是政治问题，在行使权力时也应当遵从法律，依照法律办事。
在中西法治思想中，由于法治的概念的差异，法所包含的内容也有很大差异。中国传统法治思想中的法主要是指刑法，在很多时候刑就是法的代名词。“刑，常也，法也。”，可以说中国传统法律文化具有法、刑不分和法、刑互用的传统，所谓“法即刑”、“法吏即刑吏”是也，这种法律文化的特点之一是法律的功能在于打击，因此即使有了《办法》，人们也总不习惯于像西方法治国家中的公民那样当作继续、救济自身权益的一种机制，因此不难想见，在尚未完成社会转型的当下中国，让“社区矫正”与“监禁矫正”区别开来，将符合社区矫正条件（犯罪性质比较轻微和社会危害性较小）的罪犯置于社区内，由专门的国家机关，在中国相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会，实在是代表了一种健康、积极的法律文化发展方向。
因此，我们需要对社区矫正制度进行改革和完善。基于我国是一个有着浓厚重刑主义传统的国家，目前仍以监禁刑为刑罚体系的主体，在构建社会主义和谐社会、促进中国和平崛起的大背景下，面对国际行刑领域成本低廉的社区矫正制度的蓬勃发展，适宜地定位我国社区矫正的内涵，建立以司法行政部门为主体，创建各种监督监察模式，对我国社区矫正实践中的突出问题准确把握并有针对性地予以法律完善，无疑将对我国的社区矫正制度注入新的活力。
二、运用法治思维认识社区矫正中的监察监督
上述关于“中国特色之社区矫正”的理解，对构建中国特色之社区矫正监察监督新模式也同样适用。在构建模式前要将监察监督工作，即限权放在突出的位置，确定防治的重点，增强防治的效果。
社区矫正工作在我国还是个新事物，目前尚处于起步阶段，对社区矫正监察和监督自然也存在法律制度不完善、机制不健全等问题，这些问题的存在制约着监察监督职能的发挥。在法治的轨道建设过程中，有必要纠正当前社会上对社区矫正监察监督存在的一些模糊和不正确认识。
主要体现在：
（一）监察监督不能及时全面掌握信息
《办法》第三十五条：司法行政机关应当建立例会、通报、业务培训、信息报送、统计、档案管理以及执法考评、执法公开、监督检查等制度，保障社区矫正工作规范运行。司法行政机关应当建立突发事件处置机制，发现社区矫正人员非正常死亡、实施犯罪、参与群体性事件的，应当立即与公安机关等有关部门协调联动、妥善处置，并将有关情况及时报告上级司法行政机关和有关部门。司法行政机关和公安机关、人民检察院、人民法院建立社区矫正人员的信息交换平台，实现社区矫正工作动态数据共享。
在实际执行过程中，一些职能部门却不能够按照有关规定送达法律文书、通报相关情况，实现数据共享。致使代表国家行使监察监督部门不能及时、准确掌握社区矫正对象在“判决、交付、监管、教育、考核、奖惩、解矫”等环节的执行情况，造成底数不准，情况不明，不能及时发现脱管、漏管以及其他违法违规问题。
（二）法律法规规定缺乏可操作性
对执行机关实施法律监督的前提，是具有发现社区矫正监管活动中存在问题的能力。但由于各种原因，特别是在工作中发现问题的渠道有限，多依赖于社区矫正工作职能部门报送相关材料、提供相关信息，往往造成执行法律法规规定，缺乏可操作性。比如《办法》第三十七条：人民检察院发现社区矫正执法活动违反法律和本办法规定的，可以区别情况提出口头纠正意见、制发纠正违法通知书或者检察建议书。交付执行机关和执行机关应当及时纠正、整改，并将有关情况告知人民检察院。这里检察机关对社区矫正的法律监督存在着滞后性与被动性的特点。再看《办法》第三十九条：各级人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关应当切实加强对社区矫正工作的组织领导，健全工作机制，明确工作机构，配备工作人员，落实工作经费，保障社区矫正工作的顺利开展。这里虽然明确了向一般公众宣传有关社区矫正的性质和内容，不同的执行方式的适当信息，以便使一般公众，包括个人，公私组织和涉及矫正执行的政府部门，都能够了解它，把它看成是对犯罪行为的适宜和可靠的反应，但是现在对监察监督依法限权还有待深入研究。
（三）监察监督的时间滞后、手段单一
《办法》第三十六条：社区矫正人员的人身安全、合法财产和辩护、申诉、控告、检举以及其他未被依法剥夺或者限制的权利不受侵犯。社区矫正人员在就学、就业和享受社会保障等方面，不受歧视。司法工作人员应当认真听取和妥善处理社区矫正人员反映的问题，依法维护其合法权益。
在认真听取和妥善处
理上，常使得监察监督无法达到及时与有效性，社区矫正工作易出现监督漏洞。另外《办法》第三十八条中规定的，在社区矫正过程中，司法工作人员有玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权等违法违纪行为的，依法给予相应处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。实践中因监督手段单一，对一些明显的违法违规行为，需要由公检法司共同研究出台一些有针对性的较中性的监督措施。由于法律没有赋予其中任何一个部门采取相关强制措施的权力，只能提请有关部门解决，明显刚性不足。
（四）监察监督缺乏明确的具体规定，大大影响社区矫正监察监督的权威性
我国的政治模式是“一府两院”，检察院是国家的法律监督机关。但是就社区矫正这一特殊的刑罚执行方式来说，司法行政部门却是主体，但就司法行政机关而言，在实践中因法律并未规定司法行政机关履行对社区矫正工作的刑罚执行权力。在社区矫正衔接、矫正措施落实等方面还缺乏明确规定。如何在看守所和监狱环境外监督犯罪人并向他们提供服务，这还是一个新领域，如何避免监督流于形式，仅凭现有的监督方式、通报机制显然是不够的，只有拓展工作，创新工作机制，才能做到有的放矢地全面监督、同步监督。
三、运用法治思维要积极从国外汲取经验与教训
作为一种非监禁刑罚执行活动——社区矫正制度最先从西方国家盛行，经过l9世纪、20世纪的创建与发展，到21世纪的现在，在世界上已成为一项稳定的行刑制度，其中以美国最为典型。如今，社区矫正这种刑罚执行方式已在世界各国被广泛使用。
我国长期以来过分期待监狱发挥净化社会功能的文化传统和刑事政策，使我国进入21世纪以后仍然实行着以监禁刑罚为主的刑罚制度，这和西方国家20世纪中叶后犯罪的非刑罚化及轻刑化的发展趋势，尤其是以非监禁刑罚为主的行刑理念与制度之间形成较大的反差。
与世界各国相比，《社区矫正实施办法》于2012年3月1日开始正式实施，这标志着我国开始与国际接轨，为改革和完善中国特色的社区矫正制度提供了法律保障，随后，各地在加强和创新特殊人群管理上，又根据中央关于深化司法体制和工作机制改革的总体部署，已开展了不少构建中国特色之社区矫正新模式。从我国现行刑罚制度来看，我们的社区矫正有自己的体系和特色，但与国外的情况相比，在适用的对象、范围、矫正的方法及其效果方面还有待加强。总结提炼社区矫正实施办法成功经验，制定的规范统一全国社区矫正监察监督工作的规范性文件，还没有，这就需要建立新模式上开展探索。
四、运用法治思维构建中国特色社区矫正之监察监督新模式
要构建新模式，首先需要明确改革和完善我国的社区矫正实现的目的，即解决监狱的拥挤状况，降低行刑成本和加强实际的行刑效果。增进罪犯与社区的联系，避免监禁刑罚对犯人心理和行为的负面影响（监禁综合症）促使其最终有效的回归社会。促使犯人增强社会责任感和公民觉悟，为社区做出实际意义的服务，为社会作一点补偿。
为此，本文笔者从立法角度、组织角度、职能交叉角度、突出中国特色和监察监督工作要齐抓共管提出以下建议：
（一）建议地方立法
从国际社会的发展趋势来看，社区矫正是当今世界各国矫正领域中发展较快的一个领域，也是集中体现各国在矫正领域中的创新精神的领域之一。在许多国家中，适用社区矫正的人数大大超过监禁人数，并取得了良好的社会效益。从国外的社区矫正的立法来看，有的是由国家统一制定的法律，如俄罗斯联邦的《刑事执行法》，加拿大的《矫正与有条件释放法》，但也有许多法规是属于地方性法规，如美国一半以上的州均有社区矫正和类似于社区矫正的法律规范，澳大利亚，英国，俄罗斯也均有地方性的社区矫正的法规。当然，美国，英国，澳大利亚等国家都属于联邦制国家，各州均有独立的立法权。地方性立法的好处是：由于各地政治，经济，文化以及社区状况的不同，因此，结合地方的特点制定地方性法规，对充分利用地方的资源，适用地方的特点，是大有好处的，它不仅使地方立法机关能更有主见的根据当地的特点制定法规，而且在修改法规时也更加方便灵活，不必拖延很长的时间。
就我国而言，地域广阔，各地的经济和文化的发展极不平衡。而且在我国农村地区多是山岭，同国外意义上的社区是很有区别的。新出台的《中华人民共和国刑事诉讼法》第四百九十三条中，对被判处管制、宣告缓刑、裁定假释、决定暂予监外执行的未成年罪犯，人民法院可以协助社区矫正机构制定帮教措施。这又将人民法院协助作为社区矫正工作中的一项特殊规定。另外《办法》规定：有关部门、村（居）民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校、对于社区矫正人员来说，一般是主观恶性不深，犯罪后有悔改，积极赔偿受害人损失，得到受害人谅解，或者积极退赃退赔，再犯罪的可能性不是没有，而是较小，就可以不需要过多的司法力量，由家庭成员或者监护人、保证人等协助社区矫正机构进行社区矫正。即使是偏远山村也可以在村委会的监督下进行改造。以上需要地方立法。
（二）建议成立以司法行政部门执行为主，法院、检察院、公安积极配合的社区矫正监督监察的组织体系
依据我国其他部门监督与监察的实践经验，同时借鉴国际社会矫正法制建设的成果，利用分权和限权重新确定职能，采取以司法行政部门执行为主，法院、检察院、公安积极配合的社区矫正监督监察的组织体系，以堵塞社区矫正工作中可能存在的徇私舞弊漏洞，维护司法公正及当事人的合法权益。由于社区矫正是执法工作，是矫正、教育人的工作，涉及到对罪犯的教育改造和心理矫治，具有很强的专业性和政策性。要将社区矫正工作落到实处，就必须健全和提高社区矫正机构规格，配备人员，赋予职能职责。不妨从全国层面上，成立一个社区矫正监督监察工作领导小组，在最下层的区和街道层面上也成立了相应的矫正工作监督监察领导小组，建立这样的一个新模式，可保证使《社区矫正工作细则》《社区矫正工作者手册》《社区矫正对象手册》《社区矫正对象的奖惩办法》等一系列的制度得到了初步的落实和建立。
（三）监察监督的时间滞后、手段单一
《办法》第三十六条：社区矫正人员的人身安全、合法财产和辩护、申诉、控告、检举以及其他未被依法剥夺或者限制的权利不受侵犯。社区矫正人员在就学、就业和享受社会保障等方面，不受歧视。司法工作人员应当认真听取和妥善处理社区矫正人员反映的问题，依法维护其合法权益。
在认真听取和妥善处理上，常使得监察监督无法达到及时与有效性，社区矫正工作易出现监督漏洞。另外《办法》第三十八条中规定的，在社区矫正过程中，司法工作人员有玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权等违法违纪行为的，依法给予相应处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。实践中因监督手段单一，对一些明显的违法违规行为，需要由公检法司共同研究出台一些有针对性的较中性的监督措施。由于法律没有赋予其中任何一个部门采取相关强制措施的权力，只能提请有关部门解决，明显刚性不足。
（四）监察监督缺乏明确的具体规定，大大影响社区矫正监察监督的权威性
我国的政治模式是“一府两院”，检察院是国家的法律监督机
关。但是就社区矫正这一特殊的刑罚执行方式来说，司法行政部门却是主体，但就司法行政机关而言，在实践中因法律并未规定司法行政机关履行对社区矫正工作的刑罚执行权力。在社区矫正衔接、矫正措施落实等方面还缺乏明确规定。如何在看守所和监狱环境外监督犯罪人并向他们提供服务，这还是一个新领域，如何避免监督流于形式，仅凭现有的监督方式、通报机制显然是不够的，只有拓展工作，创新工作机制，才能做到有的放矢地全面监督、同步监督。
三、运用法治思维要积极从国外汲取经验与教训
作为一种非监禁刑罚执行活动——社区矫正制度最先从西方国家盛行，经过l9世纪、20世纪的创建与发展，到21世纪的现在，在世界上已成为一项稳定的行刑制度，其中以美国最为典型。如今，社区矫正这种刑罚执行方式已在世界各国被广泛使用。
我国长期以来过分期待监狱发挥净化社会功能的文化传统和刑事政策，使我国进入21世纪以后仍然实行着以监禁刑罚为主的刑罚制度，这和西方国家20世纪中叶后犯罪的非刑罚化及轻刑化的发展趋势，尤其是以非监禁刑罚为主的行刑理念与制度之间形成较大的反差。
与世界各国相比，《社区矫正实施办法》于2012年3月1日开始正式实施，这标志着我国开始与国际接轨，为改革和完善中国特色的社区矫正制度提供了法律保障，随后，各地在加强和创新特殊人群管理上，又根据中央关于深化司法体制和工作机制改革的总体部署，已开展了不少构建中国特色之社区矫正新模式。从我国现行刑罚制度来看，我们的社区矫正有自己的体系和特色，但与国外的情况相比，在适用的对象、范围、矫正的方法及其效果方面还有待加强。总结提炼社区矫正实施办法成功经验，制定的规范统一全国社区矫正监察监督工作的规范性文件，还没有，这就需要建立新模式上开展探索。
四、运用法治思维构建中国特色社区矫正之监察监督新模式
要构建新模式，首先需要明确改革和完善我国的社区矫正实现的目的，即解决监狱的拥挤状况，降低行刑成本和加强实际的行刑效果。增进罪犯与社区的联系，避免监禁刑罚对犯人心理和行为的负面影响（监禁综合症）促使其最终有效的回归社会。促使犯人增强社会责任感和公民觉悟，为社区做出实际意义的服务，为社会作一点补偿。
为此，本文笔者从立法角度、组织角度、职能交叉角度、突出中国特色和监察监督工作要齐抓共管提出以下建议：
（一）建议地方立法
从国际社会的发展趋势来看，社区矫正是当今世界各国矫正领域中发展较快的一个领域，也是集中体现各国在矫正领域中的创新精神的领域之一。在许多国家中，适用社区矫正的人数大大超过监禁人数，并取得了良好的社会效益。从国外的社区矫正的立法来看，有的是由国家统一制定的法律，如俄罗斯联邦的《刑事执行法》，加拿大的《矫正与有条件释放法》，但也有许多法规是属于地方性法规，如美国一半以上的州均有社区矫正和类似于社区矫正的法律规范，澳大利亚，英国，俄罗斯也均有地方性的社区矫正的法规。当然，美国，英国，澳大利亚等国家都属于联邦制国家，各州均有独立的立法权。地方性立法的好处是：由于各地政治，经济，文化以及社区状况的不同，因此，结合地方的特点制定地方性法规，对充分利用地方的资源，适用地方的特点，是大有好处的，它不仅使地方立法机关能更有主见的根据当地的特点制定法规，而且在修改法规时也更加方便灵活，不必拖延很长的时间。
就我国而言，地域广阔，各地的经济和文化的发展极不平衡。而且在我国农村地区多是山岭，同国外意义上的社区是很有区别的。新出台的《中华人民共和国刑事诉讼法》第四百九十三条中，对被判处管制、宣告缓刑、裁定假释、决定暂予监外执行的未成年罪犯，人民法院可以协助社区矫正机构制定帮教措施。这又将人民法院协助作为社区矫正工作中的一项特殊规定。另外《办法》规定：有关部门、村（居）民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校、对于社区矫正人员来说，一般是主观恶性不深，犯罪后有悔改，积极赔偿受害人损失，得到受害人谅解，或者积极退赃退赔，再犯罪的可能性不是没有，而是较小，就可以不需要过多的司法力量，由家庭成员或者监护人、保证人等协助社区矫正机构进行社区矫正。即使是偏远山村也可以在村委会的监督下进行改造。以上需要地方立法。
（二）建议成立以司法行政部门执行为主，法院、检察院、公安积极配合的社区矫正监督监察的组织体系
依据我国其他部门监督与监察的实践经验，同时借鉴国际社会矫正法制建设的成果，利用分权和限权重新确定职能，采取以司法行政部门执行为主，法院、检察院、公安积极配合的社区矫正监督监察的组织体系，以堵塞社区矫正工作中可能存在的徇私舞弊漏洞，维护司法公正及当事人的合法权益。由于社区矫正是执法工作，是矫正、教育人的工作，涉及到对罪犯的教育改造和心理矫治，具有很强的专业性和政策性。要将社区矫正工作落到实处，就必须健全和提高社区矫正机构规格，配备人员，赋予职能职责。不妨从全国层面上，成立一个社区矫正监督监察工作领导小组，在最下层的区和街道层面上也成立了相应的矫正工作监督监察领导小组，建立这样的一个新模式，可保证使《社区矫正工作细则》《社区矫正工作者手册》《社区矫正对象手册》《社区矫正对象的奖惩办法》等一系列的制度得到了初步的落实和建立。
（三）建立与党委、人大、政协的联系机制
在配套法律法规不完善，保障机制未建立的情况下，要做好社区矫正监察监督工作，有必要借助党委、人大、政协的力量，建立与党委、人大、政协的联系机制，制度性的汇报工作，充分发挥联席会议制度的效能，建全联系制度，加强相互之间的衔接、配合。实现计算机联网，信息共享，及时掌握有关社区矫正工作，实现对社区矫正的动态管理和动态监督，提高工作效率和工作质量。针对社区矫正人员思想动态、矫正环境等方面存在的问题，提出意见和建议，共同研究对策，制定措施，发现问题，及时解决。
（四）突出中国特色
在中国法治社会建设中，突出“中国特色”总是一个躲避不了的命题。比如《办法》第一条就是根据《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》等有关法律规定，结合社区矫正工作实际来制定的。1924年孙中山先生有《建国大纲》中提出解决中国政治体制设想，即“五权宪法”，而到今年召开的全国人大和全国政协会议即“两会”又将“分权、授权、确权、限权、治权”新的五权作为关键词热议推出，这为未来十年“权为民所赋、权为民所用”改革方略奠定了基础。笔者以为中国特色式法治思维的关键在于分权、限权和治权，只要把这三个方面协调好，达到依法治权，方有真正法治，不只是社区矫正监察监督工作，就是其他社会管理工作，也能收到明显的效果。
（五）监察监督工作要齐抓共管
因我国的社区矫正是政府主导体制，是从上至下的推行社区矫正，要防止社区矫正流于形式，必须实行监察监督工作要齐抓共管。开展社区矫正工作本身是一项综合性很强的工作，实践中，社区矫正领导小组成员不仅应包括公检法司，还应涉及民政、劳动、教育、房屋管理等多个职能单位，如何协调和发挥各职能单
位的作用，取得他们的理解和支持，在社区矫正工作中尤为重要。
总之，由于司法行政部门在社区矫正工作的职能地位已明确，为此需要尽快解决司法行政政机下属基层司法所的机构编制以增强其执法的正当性、权威性和积极性、责任心，要根据实际情况，为每个乡、镇司法所配备足够的人员。同时，对于社区矫正工作的人员要严把进人的入口关，使他们具有较高综合素质，符合刑罚执行人员的基本要求，要想让社区居民、广大农村村民认同社区矫正工作，必须加大培训力度。另外还有各级政府要增加经费投入，以满足司法行政机关开展社区矫正工作的需要。这样，新的社区矫正监察监督模式运行后，将会实现社区矫正与服务的无缝覆盖、预防与惩治的有效衔接。
作者简介：赵文婷（1987-），女，河北万全人，中共党员，万全县人民法院刑事庭助理审判员，中国人民大学在职研究生，研究方向：行政管理。
