原文作者：钟宏坤
　　【摘要】十八大报告中首次提出要建设“美丽中国”，而发展循环经济，是我国实现可持续发展，加强生态文明建设，建设“美丽中国”的理想方式和最佳途径。法必先善而后行。我国有关循环经济立法与实践尚处于起步阶段，存在着诸多缺陷与不足。应针对我国发展循环经济实践中存在的问题，立足国情，借鉴国外成功的循环经济立法经验，完善我国循环经济法律体系。
 　　【关键词】美丽中国；生态文明；循环经济；法律体系
　　一、循环经济的含义
　　关于循环经济（cyclic economy）的具体概念，目前较权威且具有共识的定义是：“在经济发展中，实现废物减量化、资源化和无害化，使经济系统和自然生态系统的物质和谐循环，维护自然生态平衡，以资源的高效利用和循环利用为核心，以‘减量化、再利用、再循环’为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，符合可持续发展理念的经济增长模式”①。
 　　循环经济是对大量生产、大量消费、大量废弃的传统经济增长模式的根本性变革，其实质是将前一生产阶段产出的废料，转化为后一生产阶段的原料，在一系列相互联系的生产过程中实现循环式的有机组合，实现最大限度的清洁无污染。其模式可被概括为从“资源”到产品，再到“再生利用”，进而进行“不可再利用废物的无害化处置”的循环发展。相比较于以高开采、高消耗、低利用、高排放为特征的传统经济发展模式，循环经济发展模式的特征则是低开采、低消耗、高利用、低排放，能够最大程度地提升资源利用率、最大程度地节约资源、最大程度地保护环境。wWw.11665.cOM由此可见，发展循环经济是节约资源、保护环境的基本途径，也是建设“美丽中国”、实现中华民族永续发展的必然要求。[论文网]
 　　二、循环经济与“美丽中国”
　　在中国进入全面建成小康社会的决定性阶段，十八大报告中指出：“面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”②。“美丽中国”这一概念，首次出现在党的报告之中，蕴涵着多层寓意，引人深思。
 　　笔者认为，“美丽中国”的核心，是建设生态良好、经济繁荣、政治和谐、人民幸福的和谐社会，而科学发展观是建设“美丽中国”的理论指导和保障。建设“美丽中国”应当把生态文明建设放在突出地位，大力发展循环经济，建立“资源——产品——再生资源循环利用”模式下的循环型社会。
 　　面对当前我国经济发展与环境资源保护方面的尖锐矛盾，发展循环经济作为一种全新的经济发展模式，是实现资源节约型、环境友好型社会的重要方式与途径。在建设“美丽中国”的进程中，我们应当根据我国循环经济的实践经验，针对现行循环经济法律实施上存在的问题，进一步健全和完善相关法律法规，构建符合中国国情的循环经济法律体系。
 　　三、我国循环经济的立法现状
　　判断一国的现代化建设是否成功，不能仅仅着眼于经济总量的增长，而更应当关注经济增长方式的转变。二十一世纪以来，我国经济飞速发展，现代化建设进入了新的时期。中国政府根据经济和社会发展在不同阶段面临的不同要求，及时进行战略决策的重要调整，积极发展循环经济，促进循环经济法律制度的形成。
 　　2002年，全国人大常委会通过了《清洁生产促进法》，标志着我国循环经济立法拉开了序幕。《固体废物污染环境防治法》于2004年12月通过，该法确立了生产者责任延伸制度、部分产品包装强制回收制度等，并明确规定了促进清洁生产、促进固体废物污染防治产业发展和循环经济发展。2005年2月通过的《可再生能源法》以生产环节的能源利用为目标，积极倡导绿色生产，提出加大使用可再生能源。2007年由国家发改委草拟的《循环经济法》（草案）通过全国人大常委会初审。2008年8月29日，十一届全国人大常委会第四次会议通过了《循环经济促进法》，该法自2009年1月起施行。这部法律是我国循环经济立法史上的里程碑，昭示着循环经济发展模式在中国逐渐由理论转化为现实，也标志着中国循环经济的发展进入了法治轨道。
 　　循环经济和绿色发展、低碳发展、清洁发展密切相关。制定与循环经济相关的法律，既表明我国政府正在逐步推进生态文明建设，也彰显了中华民族对华夏儿女与对世界人民负责任的精神，是建设“美丽中国”进程中的重要一环。
 　　四、现行循环经济法律体系存在的问题
　　由于我国的循环经济起步较晚，与德、日等循环经济立法较完善的国家相比，我国循环经济立法理念与法律制度设计还存在不少的问题和缺陷，主要集中在以下几个方面：
　　（一）立法理念严重滞后
　　“清除污染最有效的解决方案就是根本不让污染产生”③。与传统经济发展模式不同，循环经济发展模式的特点重在前端预防，而非末端治理。基于循环经济发展模式，企业在生产过程中应当充分做到以预防为主，将废物最少化、资源化、无害化。所谓“预防为主”，即是要求在源头上防止污染物的产生。中国现有的环境保护相关的法律，其立法理念依然停留于“末端治理”、“分段治理”等思想。目前，我国现行《宪〖lm〗法》并未确立与环境保护乃至循环经济相关的基本原则，笔者认为基本理念的缺失，是造成这一现状的主要原因。
 　　（二）现有法律亟需配套与细化
　　参考循环经济法治模式经验较丰富的德国，其循环经济法律体系内包括《社区垃圾合乎环保放置及垃圾处理法令》、《废电池处理条例》、《城市固体废弃物管理技术指南》等详尽且具有可操作性的法令，这些单行法与其循环经济基本法相配套，几乎涉及国民生产生活的方方面面，能够充分促进循环经济的发展。循环经济法律体系的构建是一项系统工程，会影响和涉及到许多不同的行业和领域，以及社会生产、个人消费等各个环节。因此，在立法上我们必须充分健全相关法律法规，只有这样才能够充分保障循环经济的有效实施和发展。目前，我国循环经济立法处于起步阶段，存在着比较严重的立法缺位现象，在实践中，我们应当充分积累相关实践经验，并在立法中得以贯彻实施。
　　（三）法律规定缺乏实际可操作性
　　我国目前已有的循环经济法律法规中，相关规定过于原则化，缺乏可操作性，执行起来相对困难。例如，《循环经济促进法》第五章规定了若干激励措施，可以归纳为以下几点：政府奖励、税收优惠、政府优先采购、价格优惠等。但是与德、日等循环经济相关立法较完善的国家的详细奖励措施相比，我国的激励制度并未规定任何实质性的内容，严重缺乏实际可操作性。法律不仅仅需要被及时有效地制定，更需要的则是要落到实处。我国现行循环经济相关法律对于如何实施、由谁实施等问题缺乏明确的规定，也未对政府、企业、公民在发展循环经济中存在的权利义务与责任做出明确，这使得法律显得空洞乏力，从而偏离了其立法本意。
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nbsp;　　五、完善我国循环经济法律体系的建议
　　从我国正式开始引入循环经济这一概念，到国务院在地方设立循环经济发展试点，再到全国人大常委会颁布实施《循环经济促进法》，仅仅只用了约十年的时间。在这十余年里，我国循环经济相关立法取得了一定的成绩和进步，特别是《循环经济促进法》的颁布与实施，更是标志着中国循环经济的发展进入了一个全新的阶段。但是，我们仍应当清醒地认识到，由于我国循环经济立法起步较晚，我们面临着缺乏实践经验与立法经验的双重难题，因此在相关法律制度的设计上，依然存在着上述诸多的问题与缺陷。笔者认为，在“美丽中国”的建设进程中，我国循环经济法律体系的构建应当充分立足于我国现阶段的基本国情，同时借鉴国外如德国、日本的先进的循环经济立法经验和成果，对我国现行循环经济立法的不足进行修正与补充，逐步完善循环经济法律体系。
 　　（一）在宪法和循环经济基本法中确立循环经济发展原则
　　宪法是国家的根本大法。作为母法，宪法是其他部门法（子法）的来源与根据。其他法律规范必须与宪法保持一致，不能互相矛盾，各行其是。而环保基本法又是环保领域的“小宪法”。笔者认为，我国应当将“循环经济”作为一种基本经济发展模式在宪法和环保基本法中加以确定，把可持续发展作为立法指导思想，并将“减量化、再利用、资源化”确立为其基本原则。只有在宪法和环保基本法这一根本层面对循环经济发展模式加以确认，才能使其他循环经济类法律有法可依，进而将循环经济理念灌输到政府、企业与个人的思维之中，从而进一步推进循环经济发展模式进入到社会、经济活动的方方面面。
 　　（二）完善循环经济基本法及相关专项立法
　　全国人大常委会于2008年通过了《循环经济促进法》，并于次年起施行。这部法律应当起到循环经济法中的基本法的作用。然而，受实践经验与立法技术的限制，该法仅有五十八个条文，内容抽象笼统，且充斥着大量原则性规定，缺乏可操作性。笔者认为，在合适的时候，我国可制定《循环经济基本法》，明确在循环经济过程中政府、企业、公民三方拥有的权利、义务和责任，建立严格且切实可行的奖惩机制。同时，在相关专项立法方面，可制定如《废旧汽车回收法》、《再生资源回收管理法》、《废旧家电回收利用法》、《电子产品回收再利用法》以及《强制回收的产品和包装物回收管理法》等。最后，再充分结合我国的国情，将上述法律进行细化，制定相关的实施细则，使之与基本法相配套，这样既可以满足法律针对性方面的要求，又可以增强法律实施上面临的操作性问题，为其有效执行夯实基础。
 　　（三）修改与循环经济发展相矛盾的法律法规
　　实现可持续发展，发展循环经济，不能仅仅依赖于循环经济法自身的完善，还要与其他部门的法律互相配合，互相补充。笔者认为，在宪法的指导之下，循环经济法应当与其他部门法律充分配合与协调，共同构建一个体例完整有序、内容和谐统一的法律框架。在这个框架之下，我们应当针对某些与循环经济理念相矛盾的法律进行修改。例如，按照现行《统计法》的规定，法定主体进行经济核算时，并未要求计算环境和资源的价值因素，这种核算办法已经实际造成了gdp总量的虚增，不仅不能准确地反映出社会成本和效益，还将有可能导致产生失误的经济决策④。因此，笔者认为，我国应当对现行《统计法》进行修改，引入绿色gdp的概念。所谓绿色gdp，也称绿色国民经济核算体系（system of intergrated environment and economic accounting），是指一个国家或地区在考虑了自然资源（土地、森林、矿产、水资源等）与环境因素（生态环境、自然环境、人文环境等）影响之后经济活动的最终成果，即将经济活动中所付出的资源耗减成本和环境降级成本从gdp中予以扣除⑤。另外，循环经济理念也应被贯彻到民法、商法、经济法、行政法等其他部门法中，以达到建立循环型社会的目标。
 　　（四）制定促进循环经济发展的地方性法规、规章
　　我国幅员辽阔，自然资源、人口资源分布不均，区域经济发展极不平衡，集中体现在以下几个方面：南北发展不平衡、东中西部发展不平衡、城乡发展不平衡。因此，在构建“美丽中国”的进程中，为促进循环经济的发展，有立法权的地方人大及其常委会、地方人民政府应当根据本地区的经济、环境等状况，因地制宜，制定并完善与循环经济相关的地方性法规、单行条例及行政规章，建立循环型社会。目前，山西省、云南省、贵阳市、厦门市、深圳市等地均出台了与循环经济相关的地方性法规，大大地促进了当地循环型社会的建设。比较有代表性的地方性法规是《深圳经济特区循环经济促进条例》，该条例分为规划与计划、资源节约与循环利用、支持与鼓励、示范与推广、宣传教育等章节，确立了深圳市发展循环经济的中长期规划、绩效考核、政策扶持、政府采购等制度，具有一定的参考与借鉴意义。
 　　注释：
　　①高慧荣.发展循环经济的创新作用机制探析[j].商业时代，2009，（19）.
　　②胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗[z].2012年11月.
　　③叶俊荣.环境政策与法律[m].北京：中国人民大学出版社，2003：90.
　　④杨汝琦.建立与完善我国循环经济法律体系[j].中共成都市委党校学报，2011，（1）.
　　⑤栾谨崇，于学花.循环经济发展与绿色gdp构建[j].科技进步与对策，2005，（10）.
　　[资金项目]国家社会科学基金2010年度西部项目（10xfx022）“西部农业生态环境修复与改善法律机制研究”阶段性成果。