行政法视角下对第三部门的思考

　　一、引言
　　第三部门（no govermental organization， 简称ngo ） 也称为非政府组织，非营利组织，民办非企业单位，指的是除政府和以营利为目的的市场部门（企业）以外的组织或部门，包括志愿团体、社会中介组织或者民间协会等。第三部门出现的原因有市场提供公共产品的失灵、政府在提供公共产品上的失灵、自由主义的重新兴起和公民自觉意识的觉醒等。第三部门作为公民社会不断成熟的产物， 是公民对公共事务进行管理的有效途径。伴随着我们国家民主以及法治意识的不断增强， 非政府组织将在更多的领域中发挥重要作用， 它的发展也对我国的宪法和行政法律关系提出了新的问题和思考。政府对第三部门持什么态度，采取什么样的管理方式，第三部门在行政法律关系主体中处于什么地位，需要行政法学予以回应，进行适当的制度安排，顺应社会的发展。
　　二、第三部门的行政法作用分析
　　第三部门在政府与市场、政府与社会的不和谐和冲突中充当协调和中介的角色：一方面它代表国家，执行和贯彻国家制度；另一方面它代表公民，参与政府政策的制定与执行，而这些都属于行政法研究的领域。站在行政法的角度来看，第三部门这种所谓的中介作用具体表现在以下几个方面：
　　1.加强政府与社会之间的沟通和联系
　　作为具有较强专业性和独立性的中介组织体系，作为政府与社会之间的桥梁，第三部门向政府传达社会的共同要求，同时协调政府制定和实施行业发展规划、产业政策、有关法律和行政法规；作为一条重要的联系纽带，非政府组织在其服务的社会基层民众与社会各界以及社会公众之间加强沟通和相互了解，为人们参与社会管理和增强民主意识提供渠道。WwW.11665.CoM此外，在当前改革和发展的全局与局部利益的博弈中，发展非政府组织，还有助于提高社会的自我管理能力，调节不同利益群体之间的关系，减少社会矛盾，加本文由论文联盟http://收集整理强社会群体之间的相互合作，提高社会整体的凝聚力和亲和力，更好地推进公共治理社会化。
　　2.缓解政府与公民之间的冲突和矛盾
　　与传统的政府直接对公民生活进行干预产生影响的做法不同，第三部门可以避免使公民个人直接暴露于政府权力之下；同时第三部门还可以通过其组织自身的力量对政府组织形成一种牵制，这样就不仅能使政府的政策通过第三部门的消化转达而被公民所接受，又能使公民因找到有效的表达途径而消除对政府的对立情绪。可以说，非政府组织的存在改变了政府与公民之间传统的对立关系，使双方能够通过协商对话与相互支持的方式，建立一种“你中有我，我中有你”的双赢关系：一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成的过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源和控制权。
　　3、强化行政法制监督
　　第三部门在履行公共管理、利益代表、沟通联系、调节协调的公法职能和作用的过程中，客观上必然对政府组织的决策行为和执法行为形成监督。这种监督作用是我们建立民主法治国家所不可或缺的要素。第三部门对政府的监督制约具体通过以下三种途径来实现：第一，通过参与立法和政府决策进行监督。第二，通过行政复议进行监督。《行政复议法》中与非政府组织管理密切相关的争议事项有：对登记管理机关和业务主管单位监督行政处罚不服，对有关许可证等变更、中止、撤销的决定不服，认为违法集资、征收财物、摊派费用或其他违法要求履行义务，认为没有依法办理许可证等证书或有关审批登记事项或没有依法履行法定职责等。第三，通过行政诉讼进行监督。
　　4、提供社会公共服务
　　作为政府与企业之间的中间环节，第三部门在承担政府分离出来的部分公共事务的同时，也承担了由企业分离出来的部分企业事务。在现代化生产条件下，有些公共服务职能如果由政府承担，将使得政府由于负担加重而疲惫不堪；如果由企业承担，将使得企业由于价值取向的差异而丧失活力。现代社会越来越需要专门的组织来承担一些公共服务职能，以减轻政府负担，克服企业的局限性，提高公共服务的质量，扩大公共服务的数量。第三部门最基本的价值在于它能够为社会提供各个方面的服务。通过各种不同形式的非政府组织的服务，实现全社会的自我服务。一个社会中第三部门的服务功能越强，整个社会的整合作用就越大，整个社会的凝聚力也就越强。
　　三、对第三部门管理机制创新的思考
　　作为非营利性社会组织的第三部门，政府是采取控制监管的行为方式，还是鼓励扶持的行为方式，主要取决于政府对这些社会组织在社会治理中作用的认识。对于第三部门，政府一方面要保护其合法权益，另一方面对第三部门采取鼓励和扶持的政策，将第三部门作为协同政府实现社会公共服务的重要力量，培育其发展。
　　1、尊重和保障第三部门的权利
　　第三部门的非营利性，不是不得从事经营活动，也不是不得有利润、有盈利，它指这种组织的经营、运作目的不是获取利润，而是受“非分配性原则”的限制。但在立法上规定“不得从事营利性经营活动”也容易引起歧义和误解。非营利性是组织性质的非营利性，而不是某项活动的非营利性，因而在概念上应当以“从事社会服务活动的非营利性社会组织”替代“从事非营利性社会服务活动的社会组织”，取消“民办非企业单位不得从事营利性经营活动”的禁止性规定。作为禁止性规定，法律应当规定：“民办非企业单位的资产必须用于章程规定的业务活动，盈余不得在举办者、理事、监事和从业人员中分配。”尊重第三部门的权利也表现在要保障其有充分的自主权。如果诸如民办非企业单位的理（董）事会、监事会的组成、职权和议事规则，理（董）事、监事的资格、产生程序和任期，以及民办非企业单位的组织机构和活动准则都由立法规定，登记主管机关对民办非企业单位是否依照章程开展活动的情况都要进行日常监督管理，民办非企业单位就缺乏了活力和自主性。在实践中，目前有些社会组织的党建工作及其领导权集中在业务主管单位身上，且许多社会组织的负责人由业务主管单位委派、任命甚至兼任。作为立法，应在原则中规定，依照法律、行政法规及其章程规定开展活动，任何组织或者个人不得干涉。第三部门任何单位和个人不得私分、侵占、挪用民办非企业单位的财产。