摘 要：文章通过对我国质量技术监督行政许可现状的研究，以期在理论和实践中充实质量技术监督行政许可方面的内容，推进我国行政执法的进程，并为实施质量技术监督行政许可的质监机关更合理、规范地开展各项工作。
关键词：质量技术监督 行政许可 现状 对策
中图分类号：f203 文献标识码：a
文章编号：1004-4914（2013）05-071-03
一、我国质量技术监督行政许可的实施现状及存在的问题
（一）我国质量技术监督行政许可实施现状
1.明确了质量技术监督行政许可实施的项目。长期以来，我国的质量技术监督行政许可范围一直缺乏法律规范，许可范围过于宽泛，各地缺乏对行政许可的科学划分，这种情况不利于保护行政相对人的权利。《行政许可法》第十一条为行政许可设立提出了指导性原则。第十二条和第十三条又对可以设定行政许可和可以不设行政许可的情况作了详细的规定。为了贯彻实施这些规定，国家质量技术监督局和各省、市对审批项目的类型、程序、收费等许多行政许可项目进行了清理。以山西省为例，《行政许可法》颁布实施以来，山西省质量技术监督局认真组织学习和贯彻实施《行政许可法》的活动，制定并出台了《关于进一步规范行政许可（审批）及执法行为工作方案》，科学地将全系统承担的23项行政许可项目和2项非行政许可审批项目划分为即办项和承诺项两种类型。根据《行政许可法》第三十四条规定，山西省质量技术监督局将特种设备登记1项和人员资格许可3项等4项行政许可项目和2项非行政许可审批项目共6项确定为即办项目。wwW.11665.COm承诺项，除了上述4项行政许可项目和2项非行政许可审批项目外，其余19项行政许可项目属于《行政许可法》第十二条第四项规定的事项。根据《行政许可法》第五十五条规定的要求，山西省质量技术监督局将19项确定为承诺项目。这样的科学划分，在实际工作中取得了良好效果。
2.明确了质量技术监督行政许可的实施机构。《行政许可法》规定基础上，各省、市建立健全了审批机构，明确了职能职责。如山西省在现有行政审批服务窗口的基础上，成立了山西省质量技术监督局行政审批服务中心，作为山西省局机关履行行政审批职能的内设服务机构。各市局明确专门人员，成立专门机构负责行政审批工作；全系统各级行政审批机构的日常工作由同级局的办公室管理，业务接受法规机构指导，政风行风接受监察机构监督；省局行政审批服务中心负责省局机关的行政审批工作，并统一掌控全系统行政许可审批工作的进度，负责管理、指导、协调、监督全省质监系统行政许可工作，通过采取多项措施提高了质监系统行政许可效能。
3.明确规定了质量技术监督行政许可的程序。行政许可程序不清晰问题一直是制约我国行政许可制度发展的瓶颈。在现实工作中，许可程序不健全已成为许可制度建设中存在的一个突出问题。《行政许可法》规定了如听证制度、说明理由制度、时限制度等规章制度，充分体现了公平、公开的程序要求。各级质监部门也以此为依据，不断充实和完善质监系统行政许可程序规则。
（二）目前我国质量监督行政许可制度存在的问题
1.重视不够。《行政许可法》实施后，虽然各级质量技术监督部门都组织了各种方式来学习贯彻《行政许可法》。但是，近些年在实践工作中，仍然有的地方和领导不能正确认识和处理审批与管理的关系，重审批轻监管；有的地方领导错误认为审批事项进入大厅，行政部门其他机构和人员就会没事情可做；退出“大厅”或不进“大厅”所谓的理由找得多，对进入“大厅”的意义和便民效果考虑少甚至不予考虑，畏难情绪大，抵制情绪多等等。有的单位和领导忽视“窗口”工作重要性，往往只挂在嘴上，解决实际问题不力；个别部门承诺“凡进入政务大厅的审批项目一律进入大厅集中审批”，但实际上大厅已撤销，集中审批成为空话；很多单位依然存在“只挂号不看病问题”，窗口只是受理而不办理；大厅触摸屏不开、机关网络不通、项目未公示等等问题依然存在。工作人员思想不重视，行动不自觉，以致出现了“权钱交易”、“行贿受贿”已经成了一些审批过程中的“潜规则”。质量监管行政许可项目的监督管理有缺陷，审批权力配置不科学、制约不合理、运行不公开、监督不到位。
2.许可费用问题。《行政许可法》对行政许可收费提出了明确的要求，并对行政机关办理行政许可所需费用的
源做了明确规定。但是目前，全国行政收费清理工作仍在继续，这就导致很多非法律、行政法规规定的不合理收费现象仍然存在。尽管有些项目收费有其存在的必要性，但这种现象所带来的示范效应扩大了违法收费的社会效应。此外，许多质量监督管理当局实施行政许可所需费用仍没纳入当地的财政预算，造成行政机关巨大的经济压力。因此，许多地方监管部门会采取一些变相的办法逃避法律的限制。这是导致目前原则上不收费制度难以实施的原因。
3.听证问题。《行政许可法》第四十六条、第四十七条、第四十八条都详细规定了听证程序。但是现在，国内很多质量技术监督行政机关从不积极举行听证，并且在某项行政许可是否应该举行听证方面，全然由质量技术监督当局来决定，无视法律的存在。同时，在行政听证程序方面、听证人范围方面以及听证记录等方面存在较多不称心如意的地方，这些严重制约了我国质监系统听证制度的实施与推广。
4.对被许可人的监督检查问题。《行政许可法》生效后，各级质量技术监督部门加强对被许可人从事行政许可事项活动的监督和检查，在一定程度上改变了“重许可、宽松的监管”或“只会允许、没有监控”现象。但是，质监部门由于无财力支持等原因还没有建立和完善监督检测系统、监督权不断滥用的情况时有发生。
二、我国质量技术监督行政许可制度实施不利的原因分析
（一）《行政许可法》自身因素
由于我国的《行政许可法》是世界上第一部以单行法典的形式专门而统一地规范行政许可行为的法律，没有现成的经验可供借鉴，再加上立法技术本身的局限，以及为了法律的稳定性，使得现在的行政许可法只能在现有实践和研究的基础上作非常概括性的原则规定，不能为各类具体情况提供详尽的答案，具体判断仍需要由许可的设定机关来确定。因此，《行政许可法》不可能对质量技术监督实践工作中需要解决的任何问题作出规定，只能为规范产品质量技术监督各项设立指导思想、基本原则和基本的制度框架。此外，由于《行政许可法》很多内容是一种专业的、原则性的规定，实际操作中具有很大的操作空间，这就使执法人员在具体的执法过程中具有较大的灵活性，对现实工作中存在的滥用执法权的行为难以从根本上扭转。（二）相应配套制度不完善
《行政许可法》颁布实施以来，各级质监部门都对本部门的行政许可制度进行了梳理和优化，但与行政许可制度相应配套的诸如行政许可受理收费及流转登记制度、行政许可听证制度、等等配套的相关的许法律制度和体制机制并没有跟上，特别是在行政许可执法程序上缺乏明确、具体的规定。例如听证制度，虽然《行政许可法》对听证的范围和类型作了明确的规定，但对于如何组织听证，听证的主题怎样确定等实践操作问题没有相应的统一规定。
（三）观念的制约
改革开放以来，我国在“法治”道路上取得长足的进步。但几千年封建社会的“人治”观念依然根深蒂固，再加上行政许可制度形成于计划经济时代，人为因素在行政许可制度实施过程中长期占主导地位，扭转这种局面还需从体制机制等方面下大功夫。此外，很多行政许可管理人员认为行政许可是一种授权行为。这种权利和义务不对等的错误观念也是制约行政许可制度实施的一个重要主观因素。
（四）行政工作人员素质参差不齐
实施《行政许可法》向质监机关工作人员提出了更高的要求，只有这些行政人员自己具备相当的法律知识，熟悉《中华人民共和国行政许可法》的内容，理解《中华人民共和国行政许可法》精神，具有良好的业务知识，才能更好地在质量技术监督实际操作中体现“许可证执法”的理念。但在现实生活中，执法人员法律素质、道德水平、业务能力素质参差不齐，这也是在实际执法过程中出现问题的重要原因。
三、完善质量技术监督行政许可制度的对策
（一）提高认识，端正执法观念
各级质监部门必须要树立“法治”理念，始终遵循宪法和法律的精神，切实维护宪法和法律的权威；要加强“服务”的理念，真正理解和接受行政权力来自于人民的道理，将实施行政许可的理念，从随意性许可理念、运用权力理念以及单纯管理型许可理念转化为严格依法实施许可理念、履行职权尽职责的理念和服务型许可理念；质监系统要严格遵守《行政许可法》中的诚实信用原则，各项工作要尽可能做到公开、公正和公平，
通过各种途径增加工作的透明度，使行政相对人办得明白、办得放心，进而从源头维护市场的和谐稳定；质监主管机关应当树立责任第一的工作观，理顺责任和权力的辩证关系，强化“责任行政”、“有限权力”的法治理念。
（二）完善相关配套制度
1.听证制度。一是扩大听证人的范围。行政许可听证程序应借鉴欧美等发达国家的经验和做法，除质监机关工作人员和行政相对人外，一切与处理该决定有利害关系的人均应列入听证参加人范围。二是应参照西方发达国家的作法，完善听证笔录。将任何口头的、书面的或其他形式证据的记录、听证程序中提出的全部文书、申请书，行政机关拟定的事实的裁定、法律结论的裁决等都记录在案。
2.信息公开制度。一方面利用网络工具和一切的现代最新技术，如电子触摸屏，大力加强质监系统行政许可的电子政务建设。通过现代化的技术手段，减少政府与公众、媒体沟通的中间环节，这样既使公民及时准确的了解和掌握了相关信息，缩短了办事时间，又大大节约了政府行政成本，提高了行政效率。另一方面是要建立一套评议制度，使行政相对人实现依法评定，使老百姓和社会都能对行政许可工作实施评定，从而进一步促进各项许可事项更加公平、公正。
3.监督制度。第一，应加强事后监管力度。质监机关批复行政许可后，不能就此了事，而应按照“谁许可、谁负责”的原则，加强对所批产品的后续研究、生产、流通和使用的监督和管理。各级质监系统应经常派出明察暗访组，深入基层进行实地检验，并及时受理企业和群众的投诉，对不合格产品进行跟踪监督。第二，要探索建立长效的监督机制。质监部门要改变以前出现问题时的“一阵风”管理，要研究制定经常性的监督检查制度，通过制定和落实责任追究制度，督促执法人员加强日常的常规性检查。第三，加大内部监督制度的落实。各级质监部门可以尝试推行执法公示制度、执法案件评差制度以及公示被举报情况等措施加大内部监督制度的落实。
4.行政首长问责制。对效能低下、执行不力，影响整体工作部署的；法制观念和责任意识淡薄，致使公共利益或行政相对人合法权益遭受损失或造成不良社会影响的；因违反法定依据和程序导致决策失误，造成不良政治影响或重大经济损失的；不严格依法行政或治政不严、监督不力，造成严重不良政治影响或其他后果的；言论有损公务员形象，举止失于检点，违反国家总局“八严禁”和“十不准”规定，情节严重的负责人进行问责。
5.首办负责制。质监系统各单位的政务窗口和政务大厅的首位在岗人员对前来咨询、办理事项的人员，必须热情接待、认真审查提交有关材料。对材料齐全，符合条件能够当场办结的，应当场办结；对当场不能办结的，应告知办结时间；对材料不符合要求的，应当场审阅，一次性告知应补足的材料。对不属于本系统职责范围的事项，应告知承办部门的名称、地址、联系方式；对属于质监系统但不属于本机构职责的事项，要告知具体承办机构的名称和位置，必要时电话联系或亲自引领其前往，为当事人提供热情周到的服务。
（三）强化质量技术监督行政许可队伍建设
质量技术监督行政许可要想得到发展，就必须培养造就一批政治合格、纪律严明、业务素质高、作风过硬的，能够实现《行政许可法》的价值、维护《行政许可法》权威并把这样工作作为人生取向的行政许可执法队伍。为此，质监机关必须强化其行政工作人员的“许可执法”理念，通过各种方式提升其工作人员的素质。改革用人机制，建立公考招考、竞争上岗机制，新录用的执法人员，最好有基层工作经验；严格实施轮岗制，系统之间、岗位之间定期交叉，既能避免腐败问题、又能相互促进，利于工作的进一步开展。要注重岗前培训工作，加强定期培训，建立执法人员定期学法制度，对新法律、法规要通过多种形式加以学习；每年执法证件注册时，应组织以新法律、法规为内容的考试，建立完善考评机制。日常工作中，要力争总结经验教训，从法律依据、技术标准、产品知识、检查方法等方面入手，增强行政许可执法能力。（四）改善行政许可执法环境
改善行政许可执法环境，减少对行政许可的干扰和不良诱因，营造行政许可的良好外部环境，是解决行政许可中存在问题的途径之一。一方面要加大宣传力度，营造良好氛围。各级质监部门要进一步加大宣传改进机关作风、优化政务环境，提高
府公信力和执行力的重要意义。大力弘扬正气，坚决抵制歪风邪气。另一方面，全社会要通过加强法制建设提高行政相对人的法律意识。全社会要加强《行政许可法》的宣传工作，各企业应组织开展相关法律教育培训，使行政相对人能够真正掌握《行政许可法》的基本原则和具体要求，从而具体办事时能做到有法可依。从而减少行政执法中的问题。
（五）强化行政执法监督
各级各部门，特别是各省直和各市、县纪检、监察部门要切实加强对各级政务大厅和便民服务中心的监督力度，维护政府的执行力、公信力；要进一步加大明察暗访工作力度，针对发现的问题，要求各单位限期进行整改；对不限期进行整改或者整改不力者应提出检查建议，并依据各省《行政机关及其工作人员行政过错责任追究规定》追究有关人员的纪律责任。
（六）加强对行政服务大厅（窗口）的管理
窗口和大厅是深化行政审批制度改革和贯彻行政许可法的平台和载体，是树立政府形象、改善政务环境的窗口，是转变政府职能、创新体制的措施，是联系党群、干群关系，巩固党的执政地位的重要手段。加强行政服务中心的管理应从以下几方面着手：一是大力压缩质量技术监督行政许可的工作环节。行政机关效能建设的一个重要方面就是尽力压缩行政许可工作环节，提高工作效率。例如：太原市质量技术监督局进入市行政服务中心的许可和非行政许可项目，经新建审批流程，工作环节较以往大大减少。各省、市质监系统应按照“能并则并，能减则减”的原则，把行政许可程序尽量减到最简。二是科学、合理安排“窗口”工作人员。要选配、抽调法律意识强、业务素质高的人员，作为专门的窗口工作人员，承担行政审批窗口受理工作，取消业务处（室）轮岗值班制度，彻底改变窗口只是“收发室”的局面；要定期组织窗口人员进行业务培训，特别是对一些新兴产业要及时进行专业知识的集中学习，使得窗口工作人员的素质与所办业务相适应。三是扩大“窗口”的权限，提高工作效率。很多为提高行政机关在行政服务中心的“窗口”功能，各地行政机关大都采用授权的方式，赋予窗口单位实施行政许可，以真正提高窗口许可权，提高工作效率。四是加强对服务大厅的日常管理。由于行政服务中心法律地位的不明确，与各“窗口”的关系不明确，加之管理手段有限，所以，更应加强对服务大厅的管理。要建立窗口办件台账制度。即将申请人名称、办理事项、收件日期、承诺时限、办结日期、领件人签字、住址及联系电话登记在册，以方便对办件情况的了解和监督，可有效改变两头办理和超时办结现象。同时，设立投诉举报制度。在大厅设立投诉窗口，投诉窗口应有专人值班，设立投诉电话、投诉箱、投诉卡、投诉记录本等，群众对窗口有什么意见，可及时投诉，也可事后投诉，可书面投诉，也可电话投诉，做到有投必录，有录必查，有查必果，件件向投诉人反馈。
参考文献：
1.张兴祥著.中国行政许可法的理论和实务.北京大学出版社，2009
2.应松年，杨解君主编.行政许可法的理论与制度解读.北京大学出版社，2010
3.吴青海等主编.质量技术监督行政执法概论.凤凰出版传媒集团，2011
4.林勇.“行政执法难”的现象、原因及对策探讨.厦门大学行政管理学硕士论文，2001年
5.李煜兴.革新行政审批制度.党政论坛，2002（8）
（作者单位：中共山西省委党校现代能力训练中心 山西太原 030006）
（责编：李雪）
