摘要： 现行信访制度承载了过多功能，偏离了最初设定目的与功能定位，成为我国民主法治建设和发展的一个牵制因素。应在分解的基础上对其功能进行整合，逐渐与其他制度接轨，实现制度的对接，减少资源的浪费从而实现各项制度之间的配合与整体效用的提高。
　　abstract： the current petition system is carrying too many functions， which deviates from the initial setting purpose and function positioning， and has become one of the factors constraining the development and construction of our democratic rule of law. we should integrate its function on the basis of decomposition， and make it in agreement with other systems gradually in order to realize system connection and reduce the waste of resources so as to realize the coordination of all the systems and the improvement of overall utility.
　　关键词： 信访制度；功能；分解；复归
　　key words： petition system；function；decomposition；return
　　中图分类号：d632.8 文献标识码：a 文章编号：1006-4311（2013）35-0308-02
　　1 信访概述
　　信访是中国民主制度的组成部分，是人民群众反映问题、监督党和政府、提出意见和申诉的制度。WWw.11665.COM它具有深化政权合法化、对官僚体制进行非常规控制、化解剧烈社会矛盾、实现社会动员功能等诸多功能。[1]随着我国改革开放的不断深入，通过信访渠道能够反映出大量的深层次的矛盾和问题。在“信访洪峰”中，幅度增加最大的是群众集体访、重复访、越级访以及赴京访，由于人数众多、规模大，并且持续时间长以及存在个别的激烈行为，在一些地方和行业引起了不良反应，从而严重影响了社会的稳定。面对大量信访，上有领导指令化解的压力，下有群众极端不满的怨气，使得信访部门及各级政府在解决问题过程中运用法治以外的方式处理相当一部分事项，引发了一系列负面的连锁反应。2005年新《信访条例》并不当然意味着问题的解决，信访制度存在的合理性、发挥作用的空间、其功能定位等问题值得我们进一步思考。
　　2 当前信访制度的困境解析——从功能的角度
　　目前，大致有三种类型的信访活动：一是参与类信访，此类信访主要是对各级党政机关、人大以及司法机关工作提出建议、意见以及批评。二是求决类信访，是因公民具体权益遭受侵损而寻求救济的信访事项。三是诉讼类信访，是明显应由司法渠道予以解决或者己进入司法程序甚至司法终审裁决的信访案件。现实中，当事人对许多已经终审生效的法院判决仍然不停地提出申诉，要求改判。[2]信访制度承载三方面功能：一是公民政治参与和民愿表达的功能，二是实现权利救济和化解纠纷的重要功能，三是监督各种国家机关依法行使权力的功能。现行信访制度的功能不仅偏离了此制度的原初设定目的与功能定位，而且是一种非正常状态，集中表现就是信访的功能目前是错位的。
　　第一，信访制度承载了它不应过多承载的权利救济功能，在很大程度上消解了司法权威。由于司法解决具有法定程序的保障，因此，优于其他纠纷的解决方式。裁决者的中立、纠纷双方地位的平等，并提供了充分的说理场所，充分保证了矛盾和冲突在体制内的解决，并且形式上保证了承担败诉的后果是说理不充分者，正当程序有利于消除愤怒与不满。[3]而现有的信访制度在运行过程、程序机制上则明显不具有这种特征，从国家权力的分工与制约来讲也不应具有这种特征和功能。司法终极性应有既判力，已作出的裁判不允许随意改变。[4]当前我国终审司法裁判的重审是当事人上访、缠诉的重要根源之一，一定程度上严重影响了司法裁判的既判力、权威性。第二，信访制度承载了它不应过多承载的监督功能，主要包括了对行政机关的监督和对司法机关的监督。单从内部监督制度来看，信访制度的监督功能与这些制度之间的功能可以说是重合的和较为混乱的。其次，行政信访存在与行政监察的功能的接近性、交叉性，制度整合的较大可能性。对司法机关的监督可能造成对司法独立的干涉。第三，信访承载了公民政治参与和民愿表达的功能，主要体现在对各级党政机关和人大、司法机关工作提出建议、意见及批评的信访事项。同时表明了信访制度是作为一项重要的民主制度而存在的。而这一功能不能成为信访制度存在和强化的

理由，只能促使我们完善人民代表大会制度，解决制度上和实施中的问题。
　　3 信访制度功能的分解与复归
　　信访的功能应在实现逐步分解的基础上被现有资源整合，逐渐与其他制度接轨，实现制度的对接，并在有赖于我国民主法制各项制度较为完善的基础上，最终实现信访功能的复归。在机构设置上，取消行政信访机构；保留人大信访机构；健全人民法院的申诉制度，规范相应的内部配套机构。
　　3.1 信访的权利救济功能还给复议机关与司法机关
　　权利救济是权利受到侵害时，求助于权威机构给予公正判断并重新配置权利义务的事后监督的一种方式。目前信访事件所涉及到的要求给予救济的权利主要是由于行政主体的行为所侵害的权利，也有一小部分是涉诉信访案件中的实体权利。后者应归于司法轨道，有赖于申诉等制度的进一步完善；而前者则应由复议制度、行政诉讼制度实现救济。行政复议机关对具体行政行为的合法性及合理性进行审查并做出复议决定，行政相对人可以通过这种行政机关内部的权利救济机制使问题获得解决。在法治社会司法途径是实现公民权利救济最为基本的方式。行政相对人的权利只有在诉讼救济中才能得到明确、普遍和理性的保障。现实中之所以出现人们热衷于信访，与司法不权威、不独立及腐败现象严重有很大关系。必须要进一步完善行政诉讼制度。总体思路是扩大行政诉讼受案范围，尽可能将所有行政行为纳入司法审查的视野范围。强化法院的独立地位和权威，必要时可以采取二元审判体制即设立行政法院。 3.2 信访的监督功能分别划归人大、监察机关、审计机关
　　这里的监督主要是指对行政机关和对司法机关的监督。对司法机关的监督，主要靠人大监督制度的健全和申诉制度的健全。对行政机关的监督有两方面：一是外部监督，主要是人大的监督和司法机关对其的监督。改革的基本方向是，将公民的利益诉求直接导向人大代表，由人大代表来代表自己的选民表达和聚合利益，使其按照“人民—代表—政府—人民”的顺序进行运作。[5]司法机关对其的监督，是通过公民合法权益的司法救济来同时实现的，如上面所述行政诉讼。二是内部监督：一方面要进行监察制度与行政信访的整合。监察制度，是指行政监察机关通过主动调查或行政相对人的申诉、控告、检举，发现相应国家公务员的违法违纪行为，并通过直接处分或建议相应主管行政机关处分违法、违纪公务员的制度。[6]行政监察制度是行政机关内部监督制度的一种，其主要功能是对行政机关主要是公务员依法行使职权、遵纪守法、廉洁等方面情况的监督。另一方面，在行政机关内部还设有行政审计制度，也是行政机关内部自我监督的有效机制。
　　3.3 信访的政治参与、民意表达功能的剥离与复归及相关机制的规范
　　我国社会多元利益表达机制和政治参与体制的构建远远滞后于社会利益的分化，现行政治参与渠道无法有效地将各阶层的利益诉求有效地传达到政治体制中去。[5]有效的政治参与有赖于表达机制的规范，即人大相关具体制度的进一步完善。健全选举制度，健全人民代表与人民之间的联系与互动制度，健全罢免制度，确保当选代表与选民之间的利益代表关系，确保人民政治参与、利益表达渠道的通畅。当然，公民利益表达机制的规范还涉及到相关社会公共组织的建立与规范、各种社会监督机制的完善与配合等其他问题。
　　参考文献：
　　[1]高武平.信访制度存废辨——兼谈中国信访制度的变革之道，宪政知识网.
　　[2]周梅燕.中国信访制度陷入困境-取消？强化？变革？宪政知识网.
　　[3][4]王珊珊.信访制度非常态发展的矫正机制研究[d].大连理工大学，2006.
　　[5]陈广胜.将信访纳入法治的轨道——转型期信访制度改革的路径选择[d].浙江大学，2005：30-31.
　　[6]姜明安主编.行政法与行政诉讼法[m].北京大学出版社、高等教育出版社，2001：137.