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美国高等教育认证制度新动向及改革趋势分析
国高等教育发展新形势对传统认证制度提出了挑战,高等教育认证委员会在维护传统认证价值的同时,面对联邦政府提出的改革要求,也在进行反思,并谋求在传统制度框架内进行改革。以期尽快走出困境。这一改革预示着美国民间主导的认证制度正向民间和政府共同参与方向演进。这与我国高等教育评估制度由政府主导到政府与民间共同参与的改革方向有着殊途同归之意。
  关键词:高等教育:认证:改革
  中图分类号:g640文献标识码:a文章编号:1672-4038(2012)04-0087-05
  高等教育认证在成就美国高等教育的辉煌上发挥了举足轻重的作用。认证在其百年的发展历程中,经历了多次变迁,但其非政府、行业内部自律、自愿、重过程而非结果等特点一直是认证组织坚守的核心价值。随着美国高等教育认证的新形势和新问题不断出现,这些核心价值受到了严峻挑战。同时,联邦政府对认证的不断介入和改革要求促使高等教育认证委员会(chea)积极进行反思,在维护传统认证价值的同时努力思考改革思路和途径。
  一、高等教育认证委员会面临的危机和挑战
  高等教育认证委员会作为美国全国性高等教育质量认证组织,是美国高等教育认证的代表性组织,承担着对全国性、区域性和专业性鉴定组织的认证工作,也就是无认证工作。该组织于1996年成立。取代了于1993年解散的中学后教育认证委员会(copa)。
  实际上,高等教育认证委员会成立之时便已处在与其前身copa一样的美国高等教育新形势和诸多挑战当中了。这些新形势和新挑战包括:一是高等教育利益相关者越来越多。wWw.11665.cOm随着高等教育规模的迅速增加,20世纪下半叶,美国进入高等教育普及化阶段,这个阶段的显著特征就是:教育规模巨大;成本增加;不论以社会和私人捐赠为主的私立高等教育还是以政府投入为主的公立高等教育,都出现了一个共同的趋向:逐渐形成了社会、政府、学生、私人、学校共同承担的高等教育成本分担模式。同时。高等教育在国家科技创新体系中扮演着越来越重要的角色。高等教育涉及的利益相关者越来越多,他们都希望从高等教育的发展中得到不断增加的利益,因此,普遍对高等教育抱有相当高的期望,政府需要学校说明其绩效,家长和学生关心文凭的含金量及学费的投入能否得到心仪的回报……二是高等教育的国际化和数字化程度越来越高,这使得高等教育的结构和内涵发生了深刻的变革,传统的认证模式无法适应新形势的发展。三是高等教育大众化乃至普及化之后出现的质量下滑现象让传统认证饱受指责。不断有报告披露大学毕业生无法胜任与其学历相匹配的工作,学生在学校并没有得到物有所值的教育服务,高等教育质量令人担忧。高校内部腐败现象增多,长期以来社会与高校达成的信任被破坏,导致社会对高校问责呼声的高涨,人们开始质疑质量认证的可靠性。联邦政府对此也表示不满,要求高校对政府投入的绩效做出合理解释。而认证机构在评估中重过程不重结果、重诊断不重比较、重提高不重证明的做法,不能满足联邦政府想要清楚区分高校优劣等级的要求。联邦政府对认证机构颇有微词。
  高等教育认证委员会成立之时,正是包括联邦政府在内的高等教育各利益相关者积极关注高等教育质量的时期,认证成了承载各方利益诉求的焦点。因此,高等教育认证委员会承受了前所未有的压力。
  作为高等教育重要的利益相关者,联邦政府认为,已经走人大众生活的高等教育,其质量依然由民间认证机构主导认定。认证的结果依然由民间认证机构和高校内部掌握。这种封闭单一的认证制度越来越不能被其他众多高等教育利益相关者所接受。他们要求认证机构进行变革,改变认证思路和方式。实际上,联邦政府对高等教育管理从不介入到间接介入再到直接介入,已经有了丰富的实践经验。认证作为高等教育管理的重要手段,早在上世纪50年代联邦政府就开始介入该领域,最初基本上是借用高等教育认证委员会的前身全国认证委员会的认证标准及其所认证的认证机构名单来开展自己的认证工作。到了60年代末,随着高等教育规模的扩张,联邦政府的投入随之增加,同时对投入的利用效率和高等教育的质量也日趋关注,借助《高等教育法》的颁布,联邦政府加深了对认证的参与度,并在一定程度上修改了认证标准。到80年代末,联邦政府与民间认证委员会在认证标准上已经有60%的部分不再相同。90年代初,联邦政府借助《高等教育法》修正案

,进一步加大了对认证的控制力度。
  如果说90年代之前联邦政府对认证的涉足被认为是不合法的合理干预,与民间认证委员会的关系还带有一些合作意味的话,那么,90年代之后乃至今天。民间认证则逐步变成了被改革的对象,联邦政府要大刀阔斧对传统认证制度进行改革了。
  联邦政府之所以将认证制度作为其高等教育管理改革的突破口,一是因为认证发挥着质量的裁判员和指挥棒作用,确实能做到牵一发而动全身;二是因为传统认证制度在满足高等教育的发展和新需求方面已经变得不再充分。其不足之处已经凸显;三是因为联邦政府在认证领域已经积累了实践经验。
  那么,联邦政府认证改革的思路、目标和举措是什么呢?联邦政府认证改革的思路和目标主要体现在《领导力的考验:美国高等教育的未来规划》(a test of leadership:chartinthefuture of u.s.higher education)报告中。该报告2006年由联邦教育部负责组织起草,报告在分析了国内外高等教育形势和美国高等教育取得的成就的基础上,对美国高等教育存在的种种问题进行了深入剖析,这些问题主要集中在学生的学业成绩、教育成本、学生资助、绩效问责和透明度等方面。针对这些问题,报告提出了改革目标:扩大高等教育就学机会,不让学生因为经济问题上不起学;建立提高办学效率、加强成本管理的激励机制;建立有效的绩效问责制。这些目标涉及高等教育的方方面面,甚至涉及高等教育管理的根本制度。联邦政府的改革思路非常明确,它认为,当今的高等教育其公共性已经大大增强,高校有责任向政府、社会和公众说明自己的运行状况,并为自己的工作绩效负起责任,政府对公共事务管理进行改革创新也是合理的。它希望通过加强管理、提高办学效率,让公众接受物有所值的高等教育,增进公共利益,进而使高等学校为国力的增强做出应有的贡献。
  联邦政府教育部(usde)是这场改革行动的发起者和组织机构。以当时的教育部长margaret spellings为代表的改革派深入阐释了认证改革的必要性、迫切性及改革的内容和目标。教育部要求高等教育认证委员会尽早改变认证标准和程序。总结具体的改革要求和举措,核心内容包括:将学生的学业成绩列入认证机构的评价指标体系中,并使不同学校学生的学业成绩成为可以比较的信息,同时以适当的形式予以公布;将高校的绩效列入认证机构的评价 系,成为重点认证内容,并以适当形式公开认证过程和结果;建立完备的高等学校信息数据库,为包括教育消费者在内的社会各界提供可以方便检索的高等教育信息。简言之,教育部要求认证机构从重视投入变为重视产出。对学生的学业成绩进行评估。并提供可在学校之间进行比较的数据。同时,要求认证结果公开透明,给政府、学生、研究者等提供可以参考的明确信息。
  为快速推进改革进程,除了广泛宣传,凝聚共识,教育部还多次与认证机构代表、高校领导者、社会各界代表等就认证改革问题进行共同协商(negotiated rulemaking),并于2007年3月召开会议协商改革的具体行动方案。2009年1月接替margaret spellings成为教育部长的arne duncan继续高举改革大旗,2010年10月底教育部出台了“最终的项目信誉规定”(nalprogram integrity rules),于2011年7月1日正式生效。规定具体体现了联邦政府高等教育改革的意图。12月初,负责教育部高等教育认证事务的全国院校质量与声誉咨询委员会(naciqi)召开会议,根据arne duncan的要求,该咨询委员会需要在2013年《高等教育法》重新授权之前提出认证的立法建议。这是委员会自2008年以来首次会议,会议对认证机构提出的初次或重新认证申请进行了审议。
  其实,这一改革动向在前几次《高等教育法》修正案讨论时就曾经被提出来。如1992年,国会在讨论《高等教育法》修正案时,就对认证机构提出要求,将学生的学业成绩作为认证的重要内容。1998年,国会在进行《高等教育法》重新授权时,又将学生的学业成绩作为认证机构认证改革的重要环节。联邦政府视“增加对学业成绩的评价”为改革高等教育管理的重要把手,认为学业成绩不仅代表着学校的教育成效,也代表着学生的学习成效,是教学质量的重要体现。这对传统认证理念和实践的挑战是前所未有的。
  二、高等教育认证委员会的应对及改革趋势
  我们既可以说,传统认证制度所面临的所有挑战引发了联邦政府对认证制度的改革。也可以说,联邦

府对认证制度的改革是传统认证制度面临的最大挑战。处在改革漩涡中的高等教育认证委员会一方面极力维护认证的传统价值,另一方面也在积极进行改革以适应高等教育实践新变化。
  以高等教育认证委员会主席ludith eaton为首的传统认证制度维护者,通过演讲、撰文、召开会议、游说国会等阐释和宣传传统高等教育认证制度的价值。他们认为,建立在自愿、同行评估和自我管理原则基础上的民间的行业内部质量认证是美国高等教育质量认证的核心价值,也是美国高等教育认证区别于别国教育认证的基本特点。认证制度为充满活力的高等教育系统的建立作出了巨大贡献。认证制度始终充当着高校与政府之间的沟通桥梁,让高校免遭政府不适当干预,保护了高校的自治和学术自由,并有效提高教育质量。同时,传统的认证方式重特色和过程、不用一把尺子量天下的特点,更适合当今进一步多样化的高等教育的发展。
  同时,对政府过度介入认证制度的行为给予了有力抨击,对其中的种种弊端进行了深入揭示。他们认为,虽然联邦政府为了保障对高校经费支持的安全和有效,对认证机构进行认可(recognition)可以理解,但法律并没有赋予联邦政府认可与联邦事务无关的认证机构的权利,所以联邦政府无权干涉认证机构的认证行为。
  关于政府对教学工作的干预,有文章从历史的角度分析了其危害。文章指出,政治力量介入课堂教学的管理和评价工作是违背美国历史传统的,对教育产生的伤害是十分严重的。
  在这场面临被改革的危机中。高校与高等教育认证委员会一道为维护传统认证制度采取积极行动,阻止政府掌控认证制度的发展。他们成功游说国会,让众参两院在讨论高等教育认证事务时倾向于维护传统认证制度。前面提到的全国院校质量与声誉咨询委员会(naciqi)是教育部进行认证的实施机构,其成员一直由教育部任命,经过认证机构和高校的游说,众参两院决定限制该委员会的权力,其成员自2008《教育法》修正案生效起改由议会、众议院和教育部共同任命。2008年重新授权的《高等教育法》也要求教育部不要插手对学生学业成绩的评定。虽然这并不代表国会反对认证制度改革,而且,教育法禁止教育部插手学业成绩的评定,也并不与教育法要求认证机构增加对学业成绩的评定相矛盾,但却起到了放慢改革步伐的作用。
  高等教育认证委员会在不断维护传统认证制度的同时,也在积极进行自身改革,在危机面前争取主动。
  其实。早在1993年copa解散而高等教育认证委员会尚未成立之时,就成立了一个由国家高等教育委员会、国家高等教育协会、区域质量认证机构的代表及数所高校校长组成的委员会,尝试对认证工作进行调整和改进,具体措施包括:采取更加严格和统一的、可测量的认证标准,尤其是在促进学生学习成效方面的具体绩效指标,如考试成绩、学生保持率、毕业率、就业率以及对校友和雇主问卷调查的结果等。但这一尝试受到了强烈批评,认为统一的绩效评价标准势必会影响到高校的自主权,破坏教育的育人功能,1995年该尝试无果而终,改革之路并不平坦。
  2008年秋季,高等教育认证委员会发布了“chea计划方案”(chea initiative)。方案有两个目的:推进认证工作中的绩效改革:确定联邦政府的绩效要求和认证的学术工作的区别,并保持两者之间的平衡。依照方案,在接下来的几年中,高等教育认证委员会围绕“认证的未来”展开了全国性大讨论,就影响认证制度乃至高等教育发展的重大问题进行深入讨论、协商和实地调研,以达成共识并形成协商一致的行动方案,为《高等教育法》下一轮再授权(预计2013年)做好准备。
  到2010年底,高等教育认证委员会已召集32次会议,涉及全国高校数量达1500所。参会成员包括认证委员会旗下的认证机构代表及会员、高校领导、政府机构官员、学生代表、高等教育协会代表及公众代表等。对话涵盖八个问题:①认证的价值;②认证与联邦政府的关系;③认证与绩效;④认证与州政府的关系;⑤高校与认证机构的关系;⑥认证机构之间的关系;⑦高等教育国际化与认证;⑧营利性高等教育与认证。其中,最后两个问题是计划方案发布后第二年追加上的。
  通过对以上八个问题的全国性大讨论,高等教育认证委员会全面搜集了高等教育利益相关者的意见和看法,在此基础上对现存认证制度进行了梳理和反思,并形成了对认证制度价值、现状、缺陷的基本判断

。大讨论对传统认证制度的价值给予了充分肯定,并对联邦政府的强力介入表示担忧,但同时认为,忽视联邦政府对认证的改革要求是不合适的。在加强绩效评估力度的要求下,认证机构、高校及教育 际工作中已经做了很多尝试,学生学习成绩作为绩效评估的核心,许多高校已经在学生学习成绩评估方面做了许多努力和工作。但如何判断高等教育绩效的高低。讨论没有达成一致意见。关于管理体制在认证工作中的作用,讨论更多的是指出了州际之间不同的高等教育管理要求给认证带来的困惑,如不同的认证标准给学分的转移和学生的转学造成了很大的障碍。随着对学习成绩评估要求的日益突出,认证机构与高校之间的关系出现了某些紧张迹象,需要在改革中逐步增进相互理解和支持。认证机构之间则需要加强信任和合作,以减少众多不同类型认证机构的认证给高校、教育项目等带来的不必要的时间、资源和精力的浪费。高等教育国际化和营利性高等教育问题是认证机构在今后认证工作中必须拓展的业务领域。
  从认证制度的大讨论我们可以看出,高等教育认证委员会为改革进行着积极准备。计划方案的第三年,高等教育认证委员会在前两年讨论的基础上,其工作重点已转入对行动方案的讨论和制定阶段。但我们知道,高等教育认证委员会的这些改革一定是在传统制度框架内进行的,这与美国联邦政府对改革的期待是有很大距离的。在教育系统内部产生的、民间主导的传统认证制度产生于美国的政治文化土壤中,已经在美国生存了一个世纪,其制度力量及传统惯性是强大的,要从根本上触动它是极其困难的。但可以预见的是,美国高等教育认证制度以民间主导、一家独大的局面将被打破,更加广泛的高等教育利益相关者共同参与的认证模式将逐渐形成。
  三、结语
  我国政府组织开展的高等教育评估自1985年至今已经走过了二十多年的历史,经过了高校合格评估、选优评估、随机性水平评估和本科教学评估。本科教学评估标志着我国政府高等教育质量评估的全面开展,如今,本科教学评估经过了第一轮的实践,计划2012年开始第二轮评估。如何判断政府组织的高等教育质量评估的价值,并使今后政府实施的高等教育质量评估更加合理有效。除了总结以往评估的得失外,国外高等教育在政府层面开展的质量评估的实践和发展趋势也是需要教育研究者关注并深入研究的重要方面。
  美国高等教育评估是我国高等教育评估的一个重要参考。作为分权制的国家,美国传统的高等教育质量认证制度体现出鲜明的非政府、行业内部自律、重过程而非结果等特点,联邦政府是不介入评估事务的。但自上世纪后半叶以来,联邦政府对高等教育评估从间接介入发展到了直接介入,美国联邦教育部(usde)开展的对高等教育认证机构的资格认证就是其对高等教育进行直接管理的重要环节。虽然美国联邦政府组织的高等教育认证工作时间并不长,但其意义不可小视,它让美国高等教育评估渗入了政府意志和色彩,同时,当前联邦政府发起的改革对民间主导的认证制度的冲击是巨大的。可以说,美国高等教育评估正从民间主导向民间和政府共同参与逐渐过渡。
  当前。我国高等教育评估制度改革的方向是从政府主导向政府和民间共同参与过渡,与美国高等教育评估制度发展和变革方向有着殊途同归之意。我国政府在这个过程中如何制定评估政策、如何组织实施、如何处理与社会评估机构的关系、如何整合评估资源等,不仅需要从我国高等教育评估实践中进行历史反思,还需要从美国高等教育评估的发展趋势中进行逆向思维,正是从这个角度出发,美国联邦政府在这个过程中对高等教育评估的所思所为,对我们就有了研究和借鉴的意义。
  参考文献:
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