：政府绩效就是为了实现预期的目标，政府制定和执行公共政策，履行职责的过程和结果。政府绩效评估既要针对政府行为过程是否合法、符合程序，又要针对行为结果是否经济、有效。由于目前我国“政治上位的政治行政一体化”体制对绩效评估的制约和排斥，绩效评估没有成为有效的约束、激励政府行为的机制。本文从政策学角度，结合具体案例，分析了当前地方政府绩效评估的主要特征和问题。并提出从体制上和制度上推进政府绩效评估。
　　关键词：政府绩效；行政过程和结果；法制；公民参与
　　中图分类号：d035　文献标识码：a　文章编号：1003－1502(2012)02－0047－07
　　20世纪七八十年代，西方各国政府认为传统“韦伯式”政府管理存在过度规制、机构臃肿、因循守旧、错误规避、重效率轻结果、公权异化等问题使其无法摆脱财政危机和信任危机，难以适应经济全球化和信息化。于是，西方各国政府开始借鉴私人部门的竞争机制和管理手段，强调顾客导向，注重公共产品或服务的质量和有效性，以此来降低行政成本，提高政府绩效，摆脱政府危机。这一改革浪潮被称为“新公共管理运动”，英国政府从“雷纳评审”到“公民宪章”运动，再到政府现代化运动，美国政府从颁布《联邦政府生产力测定方案》到发起“政府生产力”运动，再到《政府绩效与结果法案》，成立国家绩效评查委员会，发布《总统管理议程》推出“项目等级评估工具”等，都是以政府绩效评估为主题，以政府绩效评估理论为指导的政府改革运动。由此，世界各国也掀起了一次又一次政府改革浪潮。随着各国新公共管理运动的深入发展，政府绩效评估不再以“效率为中心”，追求短期化利益，而是结果导向型——以结果为理念，以政府提供公共产品或服务的效果、质量、公平性和顾客满意度等为基本内容。wwW.11665.coM
　　一、政府绩效
　　政府绩效，在西方国家又被称为“公共生产力”、“政府生产力”、“政府业绩”等。国内外许多专家从结果上、过程上、功能上等多种角度对政府绩效做了归纳和定义，反映出在理解这一概念上还存在明显的分歧。我国学者大都赞同政府绩效包括经济绩效、政治绩效和社会绩效，就政府绩效的多维度性达成了一致。“3e”即经济(economy)、效率率(efficiency)、效益(effectiveness)作为政府绩效的必要维度，也为学者们普遍接受。随着新公共管理运动的深入，“全质量管理”、“顾客服务标准”、“公民宪章”、“社会服务承诺制”等成为政府努力改善公共产品或服务的重要举措。“‘服务质量’作为考核绩效问题的基础得到广泛的认同并有可能在今后成为改进政府绩效的主要推动力。”目前，还有些学者，将“公平、民主、反应性、责任”也纳入考核政府绩效的维度，比如，马宝成认为政府绩效评估应当以增长与公平、民主与秩序这两对变量为基本价值取向。林琼、凌文辁认为积极回应公众的合理合法性需求，不断提高公共服务水平，是社会转型期政府绩效的基本价值取向。总之，政府绩效成为包括经济、效率和效益等要素的多维度综合性的概念，这也体现了对政府工作的复合型要求。
　　笔者认为，要理解政府绩效，首先要明确政府的主要职责，即为社会提供公共产品，而公共产品是通过公共政策提供的，因此，公共政策过程是政府行为的媒介，“政策是理解政府能力乃至整个政府活动的核心”，…政府过程与公共政策过程是同一的，或者说政府过程实质上就是公共政策过程。现代政府的基本活动方式就是制定和实施政策。”可以说，政府的绩效是在政府制定和执行公共政策的行为过程中产生的。因此，从以下三个方面理解政府绩效可以比较清晰地反映出对政府绩效不同维度要求。
　　从政策的制定者角度，政府的首要职能是通过公共政策提供公共产品，执行好上级的政策是行政的第一要务。从政策的制定者来说，主要是考核政府执行政策的结果怎么样，是否达到政策预期的目标，因此，这种角度下绩效是以结果为导向的。
　　从政府执行政策的过程角度，政策是政府活动的主线和依据，对政府执行政策的基本要求是遵守法律和程序，客观履行政府职能。因此，这种角度下绩效是以过程为导向的。
　　从政策的对象角度，政府绩效在很大程度上取决于公共政策是否实现了为目标群体提供的公共服务的数量和质量，是否真正改善了目标群体的状况，主要体现在人们的生活水平和生活质量的普遍改善和提高。因此，这种角度下绩

效也是以结果为导向的。
　　通过上述分析可以看出，政府绩效既包括政府行为的过程，也包括政府行为的结果，是政府为了实现预期的目标，制定和执行公共政策，履行职责的过程和结果。对于过程追求的是法律和程序；对于结果追求的是经济、效率和效益。
　　政府绩效评估实际上就是一种管理控制活动，是对政府为了实现预期目标，制定和执行公共政策，履行职责的管理控制，对政府各种管理活动过程和结果的综合评估。其实质是要增强政府责任、改善政府管理，增强政府公共服务能力。因此，政府绩效评估对公共政策过程具有重要意义：
　　政府绩效评估应成为政策执行的约束机制。绩效评估与事先设定的管理目标直接联系，通过纵向对比，找出差距，及时纠正或调整。在政策执行中，政府绩效评估要求政府按照政策设定的目标和程序进行工作，核实执行行为，对偏差行为进行矫正。
　　政府绩效评估应成为政策目标的导向。评估的作用是通过对过去工作的评估来发现问题，指导现在的行为，调适目标。政府绩效评估应发现政府管理中的缺漏，并及时采取措施进行完善。因此，政府绩效评估可以帮助政府找出需要及时处理解决的问题和需要密切关注的潜在问题，对确立公共政策的目标起到导向的作用。
　　政府绩效评估应凸显公共政策的公共性价值。公共政策是政府为了提供公共产品和公共服务，解决公共问题，实现公共管理所制定的政策，其核心价值是公共性。而围绕公共政策和政府其他活动展开的政府绩效评估，也应当凸显其公共性。
　　二、当前我国地方政府绩效评估的体制束缚
　　关于中国政治和行政的关系可以概括为“政治上位的政治与行政一体化”体制。“政治行政化，是指政治组织及其过程带有明显行政化特征的现象，而且政治同时承担着行政功能的状态。”“行政政治化，是指行政组织及其运行严重丧失自己固有特征的状态。”“政治行政化和行政政治化在政策过程的几个基本阶段、政策过程主要参与者的基本关系、政策执行体制或结构安排、政策行为的责任，以及在政策过程中极为重要的合理性和专业化等方面的重要影响。”可见，政治上位的政治与行政一体化体制约束着整个政策过程，构建了政府的整个政策过程框架。
　　“中国公共政策的决策体制，主要由行使公共权力的各级国家机关和执政党的各级组织构成。在多数情况下，党的有关组织拥有政策的实质性决定权。”一是，政策嵌入政治权威，受政治权力的牵制。“中国共产党组织是中国政府系统的领导核心的、主导的体制化政治结构。中国政府的整个过程——从利益表 合和政治沟通，到政策的制定和执行等，都与共产党组织有着极为密切的关系。”一方面，党对一切国家机构和地方政府实行组织、关系上的统一领导。党领导政府，各级党组织和行政机关实际上相互紧密地结合为一体，党组织体系渗透到社会的多个方面和多个层面，在各级政府设置党的委员会，党支部深入到村委会和居民委员会；在企事业单位、群众团体、社会组织中都建立了党组织。另一方面，党和国家机关人员互相交错，党通过推荐干部、成立党组发展党员，使党组织和成员深入到中央、地方和最基层，而党员的信仰是要对党忠诚和服从，因此，党可以通过自身的组织体系将党的主张变成公共政策。因此，“中国共产党组织不是政府机关，却是中国公共政策的实际决定者。”公共政策被纳入政治权威的控制之下。二是，行政垄断政策过程。中国是典型的“行政主导型府际关系”，其基本特点是中央对地方拥有广泛的行政领导权，中央和地方的职权划分没有制度化、法律化，地方政府的一切权力均来自中央政府，是中央以行政授权形式将部分行政权力下放给地方，地方必须在中央的严格控制下行使职权。在目前“条条块块”的行政管理模式下，行政权力又通过“条块”结合的方式深入到社会的方方面面。这样，无所不包、无所不在的行政力量实际上成为影响和控制政策过程的垄断性力量。“行政权在很长一段时间内呈高度集中的强势，渗透到社会与个体生活的每个角落，而与此相应的规则制定或者更准确地说‘政策制定’不仅带有很强的‘行政导向’，甚至成为行政权运行中的‘应有之义’……在中国行政过程中，实际上存在专家理性和大众参与的双重缺位。”决策议程成为政府和官员的专利，个人影响可能超越官僚制的组织规则，直接作用于政策的制定和执行过程，将政策问题排除在公众议

之外，排除公众对于问题确认和政策议程设置的影响。甚至政府的“一把手”完全自己说了算。行政首长往往以自己的意志代替集体意志，以自己的认知代替科学论证。由此，扭曲了政策问题的本质，公共利益被自觉不自觉地由部门利益和官员的个人利益所代替，社会长远发展目标被短期经济增长目标所代替。
　　这种体制上的制约和排斥，造成我国地方政府绩效评估并没有凸显其公共价值，没有成为有效的约束机制和导向机制。(1)评估缺乏制度化、规范化，没有统一的政策指导和法规保障。我国地方政府绩效评估开展几十年来一直处于自发状态，评估的内容和评估体系一般都是基于满足政府本身管理的需要，没有客观的衡量标准，更没有制度化。(2)评估体系单一、过程封闭。地方政府主导本地区的绩效评估，政府既是“运动员”又是“裁判员”，很容易造成评估的主观性和“暗箱操作”，甚至个别领导垄断评估权力。评估内容的设定、评估的实施和结果不公开、不透明，缺乏必要的社会监督和制约。(3)评估的内容和框架不科学。存在片面追求gdp、忽视社会事业发展和环境保护问题的倾向。有的地方甚至大搞“形象工程”、“政绩工程”。绩效评估的框架设计重数字效应，轻政府行为的有效性、合理性和合法性评价。出现这些问题的原因是多方面的，但根本原因在于体制，体制的制约和排斥，造成我国地方政府绩效评估没有凸显其公共价值，没有成为有效的约束机制和导向机制。
　　三、当前我国地方政府绩效评估的特点
　　从政策学角度来看，政府制定和执行政策的过程也就是政府创造绩效的过程，当前我国公共政策过程的特点决定了地方政府绩效评估的特点：精英推动下追求形式化和工具化的数字效应。
　　(一)精英推动
　　目前，我国地方政府绩效评估是典型的权力精英推动，党政主要领导承担绩效评估的发起与设计责任，负责设计具体的评估方案、确定评估指标、组织评估实施。这种通过权力精英推动的绩效管理，主要通过上级对下级评估，采取各级政府和部门汇报工作、官员述职、组织部门调查、量化考评等形式。而社会公众参与的程度较低，没有参与政府绩效考核设计，而只是通过某次活动或凭借某个文件，非制度化的参与，缺乏规范化的程序，评估结果也得不到实际运用。至于中国目前非政府组织参与政府绩效评估的运作模式也和西方国家有巨大的差异，如中国政府创新研究中心和中国地方政府绩效评价中心均属于事业单位，零点调查公司也是受政府的委托进行满意度调查，由于和政府有千丝万缕的联系，其独立性大大受到限制。“作为高校专家评估模式典型代表的兰州大学中国地方政府绩效评价中心负责人，也曾经承认，如果没有省委省政府的‘尚方宝剑’，他们的‘第三方评估’也不会如此顺利地完成。”权力精英推动绩效评估而将社会公众排除在评估体制之外，没有社会力量的监督制衡，评估过程就会深受权力结构的影响，这种封闭式的推动模式必然造成政治权威取代制度理性权威，造成绩效评估的扭曲。
　　(二)形式化和工具化
　　我国目前的政府管理体制是一种典型的“压力型体制”，“靠各级行政组织从上到下规定各种指标任务，并靠各级行政组织从上到下根据这些规定的指标任务来考核选拔干部”。在这种体制下，中央政府为控制和监督下级地方政府，往往以下达计划指标的方式来确保社会总体目标的达成，指标层层量化分解，下达到下级组织和个人，在规定的时间内完成，而且压力越向下越大。因此，地方政府实际是在这种评价体系的压力下运行的，地方政府的首要任务是完成上级政府交办的事务。该体制下，上级政府通过对下级领导干部考核、任免来施加这种压力。在这种体制下，干部考核也逐步强化了与经济建设和现代化建设紧密相关的政绩考核，一是干部的提拔与以gdp为中心的经济指标越来越直接挂钩，gdp指标越高，增长速度越快，就意味着官员的“政绩”越突出，“功劳”越大，得到提拔和重用的机会也就越多。而且“一些地方片面规定各级领导班子中的年轻干部比例和各层次干部提拔的年龄上限，硬性规定35岁以上的不再进入乡镇党政班子，40岁以上的原则上不再进入县级党政班子，并且把干部年轻化比例作为组织部门和领导干部的政绩进行考核”。因此，官员为了能够晋升，一些“面子工程”、“政绩工程”、“夜景工程”、“形象工程”都在最短的时间完成了，“数字”也被用作体现政绩的工具。二

是干部的任用仍然采取上级组织部门考察，上一级党委研究任命的方式。上级领导手中掌握着干部的升迁大权，而公共政策的直接对象——社会公众却被排除在领导干部考核之外。因此，干部讨好上级，眼睛向上看，“对上级权力的意志较为敏感”。
　　(三)数字效应
　　所谓数字效应是指政府绩效评估追求数字的效果。这种效应具有短期化、显性化的特点。具体表现为绩效评估倾向于对gdp等显性数字结果的追求，忽视公平、责任和公众的满意度。
　　政府绩效考核需要数字的定量评估，其一，对于地方政府的绩效考核包括经济发展、社会发展、人均gdp、环境保护、社会治安等各个方面，指标包括投入、产出、效果和满意度等，要明确评价各种指标，需要的 巨大，而且收集有些信息需要的时间周期和评估的周期不一致，由此，全面、细致考核的成本是无法想象的。其二，公共部门绩效考核的模糊性。由于公共组织和私人组织在所处的环境、提供的产品、内部的结构和过程等方面具有根本性的差异，公共组织目标具有“多样性、抽象性及相互矛盾性”，而科学的政府绩效评估又要兼顾局部利益和整体利益、短期利益和长期利益，这就决定了公共部门绩效考核的模糊性。而数字具有直观性的优势，可以快速反映政府一个工作年度的工作情况。在这种情况下，地方政府绩效考核就变成“看数字、评数字”，考核内容也主要集中在gdp、招商引资数量、固定资产投资数量等反映经济增长的几个显而易见的指标上。特别是当前，存在对gdp盲目崇拜的倾向，各级政府都把提高gdp作为地方政府各项工作的出发点和落脚点，于是地方政府热衷于基础设施、经济项目的大投入、大建设，甚至不惜牺牲环境、民生福祉为提高gdp让路。比如，在国家“十一五”规划中，年均经济增长率预期目标为7.5％。而在全国31个省市公布的“十一五”规划中，预期平均gdp增速是10.1％，最高的达13％，最低为8.5％，普遍超过中央提出的总目标1～2个百分点甚至更高。国家发改委为此下发《关于请各地区科学确定本地“十一五”时期经济发展速度的通知》，引导各地市州、县市科学合理地确定增长速度目标。而在各地“十二五”规划的第一年，据不完全统计，在已经公布的2011年地方gdp增幅预期中，重庆市以13.5％位居第一，贵州、四川、青海、陕西等中西部省份均将gdp增长率目标设定为两位数。黑龙江、广西、贵州、河南、江西、安徽、山西、福建、云南等省份甚至提出gdp总量或人均gdp未来5年翻番的目标。地级、县级政府的经济增长目标更是宏大。如昆明提出的“十二五”目标是：人均gdp比2000年翻两番，生产总值年均增长13％以上；珠海提出的目标是：“十二五”期间gdp比2010年翻一番，人均超过两万美元。广东省江门市的目标是：生产总值年平均增幅15％，这一速度高于全省8％的目标，也高于上年江门市14.3％的增速；深圳市坪山新区则提出了“十二五”期间年增长率超过30％的计划。地方政府依然追着gdp跑，创造gdp神话。“让数字说话”的绩效评价体系在某种程度上更刺激了对经济快速增长的追求，又加剧了只顾数量不顾质量、只顾结果不顾过程、只顾短期不顾长期、只顾局部不顾整体的弊端。四、地方政府绩效评估体制和制度建设
　　政府绩效评估是针对政府行为进行的综合性评价，评估的首要原则是要符合行政的本质，才能真正达到提高政府管理能力的作用。“行政的基本含义就是政策执行和管理社会”。行政具有三大特征：一是追求效率。官僚制实行等级制，权力和职务自上而下形成严格的等级层次结构，上下级之间稳定有序，能够提高政府的效率。二是尽量做到符合理性。“合理性的核心在于，人们在克服现实问题上的精神作用，并在具体实践中发现具有规律性的特定类型，符合这种类型的行为就可以说具有合理性。”从行政法角度看，行政的合理性是指“行政决定内容要客观、适度、符合理性。具体要求是：(1)行政行为的动因应符合行政目的；(2)行政行为应建立在正当考虑的基础上；(3)行政行为的内容应合乎情理”。三是强调秩序和程序。程序和秩序是约束行政权力的要素，要求行政权力在运行中要遵循一定的步骤、顺序、方法、方式等规则，以此提高组织效率，提高组织的稳定性和透明度，排除行政运行上的随意性，提高社会公众对其的信任度。
　　其次，“绩效评估”对于我国来说是是一个舶来品，由于我国与西方国家采取绩效管理的背景不同，我国还处于官

僚化不足的阶段，比如，政府职能不清、法律和程序不完善、专业化不足、组织结构不严密等等，所以不存在去官僚化的问题。因此，在官僚制发展尚未完善的我国，如果采取单一维度的政府绩效评估方式，不但违背了行政的要义，也背离了绩效评估的价值，对改善政府的公共服务也起不到作用。因此，要采用过程和结果相结合的双维度评价方式，从体制上和制度上共同推进政府绩效评估。
　　变精英推动为法制推动。美国于1993年国会通过了《政府绩效和结果法案》，这是美国绩效管理发展史上的里程碑，为美国绩效评估建立了永久性法律框架，明确了政府绩效评估的根本目的，清楚地勾画出评估的制度框架和具体实施步骤，为美国政府绩效评估系统推进开辟了道路。而在我国，开展政府绩效评估主要依靠来自领导的外推力，主要通过规则规章或红头文件的形式推行内容各异的绩效评估，评估标准和内容不统一，评估政策也极不稳定。这种行政体系内部的推动方式，考核方式主要还是以“圈内”认同为主，评估开放程度较低，评估的合理性受到严重的挑战。笔者认为，要变精英推动为法制推动——用法律强制性推动政府绩效评估。以法律的形式进行强制性制度变迁，明确政府绩效评估的地位，对评估的范围、形式、内容和方式作出详细的规定，使评估有法可依，把评估纳入法制化的轨道，推进评估的规范化和客观化，从而形成推动绩效评估的良好氛围。用多层次的制度约束各级地方政府的行为过程，提高政府行为的合法性和合理性，而不是以上级评价政绩的方式督促政府行动。“绩效评估正是通过国家立法或国家行政立法对绩效目标的规定，把政府公共管理活动对法律负责、对行为结果负责、对社会公众负责统一起来。”这种法制推动，从宏观上看，可以减少地方政府绩效考核自发性和盲目性，保证绩效考核的指标以提高人民生活质量和提供高效的公共服务为重点，以此来督促政府履行政府职能，引导地方政府确立正确的工作方向。从微观上，法制可以保证每次绩效评估的程序合法，结果有效，提高政府绩效的真实性，避免了形式主义。
　　变封闭为开放。政府的合法性需要社会公众的支持和认可，在民主制建设不足的情况下，地方政府通过高速的经济增长来取得公众的认可是一种“短视”的行为。而且政府的行为因为其地位的特殊性，与企业存在根本性的差别，不能通过追求利润来巩固自己的地位，而是要尊重民意，符合民心。另一方面，由于政府绩效的考核一般是通过量化指标和非量化指标进行，只要有量化指标的存在，地方政府就会努力增进可量化的指标的明显性，减弱非量化指标的有效性，寻求显而易见的政绩。因此，为了凸显政府行为过程的重要性，凸显行政的合理性和程序性，必须采取兼顾过程和结果的原则，变封闭考核为开放考核，让公共政策的对象——公众对政府施政的满意度进入地方政府绩效的考核过程，通过民主参与来保证政府行为程序的正当性，让政府对其支出负责，对其行为负责，对其承诺负责。公众参与政府的绩效评估，可以直接反映公众真正关心和需要解决的问题，可以直接反映公众对政府施政的满意度，可以直接监督政府行为过程的合理性和合法性，从而，有助于改善绩效评估的指标设计，提高评估的质量，提高评估的合理i生、科学性和社会相关性，使其真正发挥凸显公共政策的公共性价值、指导政策目标和约束政策执行的作用。一是，通过法制化建设赋予公众参与的权利。宪法和相关立法应首先赋予公民参与权。保证公民的言论自由、思想自由和出版自由，才能真正保证公民参与权的实施。二是，通过组织化建设提高公众参与的程序性。有序开展公众参与绩效评估，提高公众参与的组织化程度，不但可以提高公众参与能力，而且可以保证参与的秩序，提高公众的参与热情。
　　五、结论
　　从政策学角度看，政府绩效不但有对政府行为结果的绩效要求，也有对政府行为过程的绩效要求。绩效评估的价值标准不但要遵循结果的“3e”标准，也要遵循过程的“法律、程序”标准。目前我国地方政府绩效评估存在的问题主要是体制的制约和排斥造成的。本文立足政策学理论，分析了在“政治上位的政治行政一体化”体制下，中国政策过程呈现出政治权威牵制和行政垄断的双重特征，以及由此塑造出的地方政府绩效评估的三大特征，并结合具体的案例进行了论证。笔者认为，从政策学角度，纵向分析绩效评估的过程和结果双维度特点是符合行

过程本身的特点和当代我国政府发展的阶段特征的，地方政府绩效评估不应仅仅追求结果绩效，更应关注过程绩效。因此，体制上应该推进法制建设，以法制推动代替精英推动绩效评估，从制度上应该加快公民参与机制建设，才能从根本上解决政府绩效评估的形式化、工具化和数字化的问题。如果不从体制上接纳和推进绩效评估，不从制度上保障公民合法参与权，那么通过绩效评估改善政府公共服务的目的就无法实现，也无法保证政府责任的履行。