期生态补偿机制建设过程中出现诸多难点与问题。不同经济发展水平和资源条件的区域对生态补偿的依赖程度并不均衡。第二轮退耕补贴周期后林木收益可期，退耕农户尤为关注林木的采伐利用问题不容回避。现行退耕还林政策尽管规定退耕农户拥有多种形式的林权，但他们要实践这些权利并实现预期收益却受到采伐收益权有限性和补偿收益不确定等诸多制约；同样，受森林公共产品属性和评估价值体系建立难度的影响与限制，生态补偿较难界定主体和建立区域性跨流域补偿格局。因此新时期生态补偿对象的确立和范围的扩大、现有采伐利用的突破、市场化规制的引入，补偿标准公平性原则的体现等难点问题将为今后退耕生态补偿机制建设提供更具应用实践性的视角，使退耕生态补偿机制的完善兼顾公平、效率、弱势群体保护等核心原则，才能更好维护退耕还林的有效成果。
〔关键词〕 后退耕还林时期；退耕还林；生态补偿
〔中图分类号〕f0622 〔文献标识码〕a 〔文章编号〕1000-4769（2012）05－0138－04
一、后退耕还林时期的生态补偿现状
国家从2007年开始决定完善退耕还林政策，即进入后退耕还林时期，新一轮补偿政策出台。为了继续巩固退耕还林第一阶段成果，新阶段下的退耕生态补贴时限继续延长一轮，生态林继续延补8年，经济林延补5年。截至2010年，退耕还林工程共完成造林面积99.65万公顷（含京津风沙源工程中1.39万公顷），其中退耕地造林0.03万公顷，荒山荒地造林67.48万公顷，无林地和疏林地新封山育林32.14万公顷。全年完成种草面积0.49万公顷。wWw.11665.com西部12个省区（含新疆兵团）共完成56.34万公顷的退耕还林任务，占退耕工程总造林面积的56.53%。〔1〕
四川执行的新的补偿标准充分考虑到高寒民族地区退耕还林工程实施的具体特点，按照不同区域实施不同的生态补贴方式，基准仍是以第一轮粮食补贴数量为参照，以粮食衡定价格为假设，结合前退耕还林时期生态社会效益的综合考虑。除一些生态重要的贫困少数民族区域外，其余地区针对农户的补助标准比前一阶段减少一半。即四川其他地区退耕还林补贴减半，但是在四川省内生态效益发挥缓慢，生态区位尤为重要的甘孜、阿坝和凉山州三州民族地区的57个民族县，延续前退耕还林时期补贴标准，保持不变。
二、不同生态功能区域实施特点与对生态补偿的依赖程度
不同经济发展水平和资源条件的区域对生态补偿的依赖程度不均衡，从四川的情况来看，四川退耕还林地的规划重点主要集中在长江干流及几大重要支流流域的生态脆弱一级湖库周围和沙化严重的陡坡耕地。根据四川实施退耕还林的自然和社会经济条件可分为川西高原区、盆周山区和盆中丘陵地区三大区域。实施退耕还林工程的重点因其所处位置和生态区位重要性的不同而各不相同，不同经济发展水平和资源条件，其对生态补偿的依赖非常不均衡。
（一）川西高原区
川西高原区是四川退耕还林地规划的重点区域，退耕还林面积占全省总量的40%左右。其位于江河源头、河谷两岸的陡坡耕地，地处青藏高原地区，自然条件差，气候寒冷，树木生长周期长，主要规划的树种以生态林为主。这类退耕区域的主要特征是位于高原高山区，地广人稀，经济条件较差，生态较为脆弱，土地粮食产量低，交通不便，生态林占绝大多数。后退耕还林时期内生态林生态效益的体现还需要更长时间。农户退耕还林的意愿强烈。这些地区往往都是少数民族聚居地，农户非常贫困，社会生产力总体低下，基本口粮田的产量低，有些区域半年缺粮；资源丰富，农民对粮食补贴的依赖程度非常高，退耕还林政策补助已占四川省民族地区农民纯收入的较大比例，以县为单位平均20%左右，个别县甚至高达50%；以退耕农户为单位平均40%—50%，多的达80%—90%，特别是边远高寒山区，退耕农户的吃饭问题基本上靠退耕还林的政策补助，由此可见非常依赖退耕补贴。一旦停止补助或者补助减半，农户的基本生活将得不到保障。
（二）盆周山区
盆周山区是四川林业发展的重点区域，发展林业的自然条件相对较好。其退耕还林的重点主要分布在水土流失严重，垦殖强度大的坡耕地上，退耕面积占全省总量的40%左右。这类退耕区域的特点是经济条件较好，人均耕地少，土地粮食产量较高，林业资源丰富，林业发展潜力巨大，农户具有自我经营林业的能力和传统，林业收入占比高，未来农户对林业收益的预
高。区域内有众多国定和省定扶贫县，也是扶贫攻坚的重点区域。从第一轮退耕补贴结束对退耕林地的收益数据看，仅有面积占10%-30%早期营造的竹、茶和水果类树种，已产生经济收益。农户普遍经济生活水平不高，其对退耕补助的依赖也较强。退耕经济林木收益高低与相关市场配套建设密不可分。
（三）盆中丘陵地区
盆中丘陵区退耕还林地规划重点在水土流失严重的“馒头山”。退耕还林面积占全省总量的20%左右。这类退耕区域的地貌以丘陵为主，水土流失严重，资源匮乏，传统农户对资源的依赖程度低。经济水平高，农户整体素质较高，交通便利，信息畅通，人多地少，林业资源匮乏，外出务工劳动力数量大，人均耕地面积小，粮食产量高，增收渠道多。退耕生态补偿不能弥补先退耕地原先粮食的收益，农户收入结构中外出务工收入占较大比重，因此农户对金额低的退耕补贴依赖不大，退耕补助在收入结构中所占比重较小。数据显示退耕后外出务工或就地打工者，获得的收益高于退耕前的收入，这部分家庭约占退耕农户总数的55%，退耕前后家庭收入持平的占40%，主要仍是从土地上获得经济效益，而没有变化的占5%。补助到期后，农户家庭收入受到一定的影响，主要是那些依靠种养殖业的农户收入将有较大影响，对劳动力转移的群体影响比较小。
三、后退耕还林时期生态补偿面临的难点
（一）退耕农户权利的实现存在诸多限制
理论上讲，退耕还林政策从法律上规定退耕农户拥有多种形式的林权，但要实践这些权利并实现预期收益却受到采伐收益权有限性和补偿收益不确定等诸多制约。益权
退耕农户的采伐利用权所获得的收益受到严格限制。《森林法》中规定防护林和特种用途林“只准进行抚育和更新采伐”，以及《退耕还林条例》规定“在不破坏整体生态功能的前提下，经有关主管部门批准，退耕还林者可以依法对其所有的林木进行采伐”。首先，不破坏整体生态功能是一个非硬性前提，很难准确界定这一含义，因此这个模糊的前提将随时左右退耕农户将来行使自己的林木收益权。其次，规定严格限制了农户采伐林木的年限和数量，退耕农户从采伐利用权所获得的收益可能是远期而有限的。因为退耕还林的大部分地区发展的生态林抚育更新采伐至少十余年，多则几十年，将来收益的不可预知性太大。集体林权改革后，政策对农户个人利用的采伐规定有所松动，房前屋后的个人林木采伐可以不需要批准进行，但大量以出售商品材获利最大化的采伐还是必须经有关主管部门批准后才能进行。从防止农户因追求个人利益破坏生态建设的角度来看，严格采伐制度非常必要，但农户利用退耕林木获取收益的成本和难度更高，极大地受制于现有严格的采伐政策。退耕农户收益的有限性，使得退耕农户所经营森林资源的市场价值受到严重影响，农户对自己林木获取利益的难度增大。
2．补偿收益
退耕还林政策并没有明确规定农户在粮款到期之后是否继续享有与其他生态林经营者一样的补偿权利。到期后“谁来补、怎样补、补多少、补多久”等问题始终没有在法律上得到解决。所有这些问题都会使农户能否获得补偿和获得多少补偿收益具有很强的不确定性。其他生态公益林建设中运用到的国家赎买、碳汇交易补偿等新型生态补偿创新的模式，并没有和现在执行退耕还林政策的林地重合。退耕还林补贴到期后尤其是生态林的归属问题尚无明确政策规定。即使明确了退耕农户的补偿权，但如果缺乏可持续性的生态补偿机制，农户将无法持续从退耕地上获取补贴收益，势必要对林地进行自我开发和利用，危害到生态环境的建设。
调查发现，退耕地区普遍存在产权不清的问题：有的将退耕地划归集体所有；有的不许退耕户进行林下种植和进地割草，形成变相收地。许多退耕地上林木生长状况不及自留山上自己选择栽种的林木，而有采伐指标的自留山上林木长势又比没有采伐指标的自留山上的林木好。这种表象的根源就在于产权本身。退耕还林政策尽管从理论上规定了退耕农户拥有的权利，但因采伐和补偿收益受到限制，虽然在理论上界定了农户拥有的权利，但因采伐收益受限和补偿收益的不确定性，降低了农户对林木收入的预期，从而在调动农户退耕还林积极性和提高农户林木管护自觉性上的功效也是十分有限的。
（二）森林生态产品不容易界定受益和受损主体
森林作为一种公共产品，其所具有的非排他性使得都能享
受到生态产品提供的服务及随意利用和破坏森林资源，公共产品固有的搭便车现象难以避免。因为不容易界定受益和受损主体，所以难以实行由受益主体向受损主体的直接补偿。目前只能由中央政府转移支付解决。同时生态资源的公共产品特质使得市场缺位，无法在市场中交易，也导致参与生态补偿的主体单一化和标准低下。所以中国目前退耕还林工程中还是以各级政府为我国生态效益补偿资金的主要提供者，补偿资金来源单一，市场化水平极低，整体生态补贴水平偏低，不能更有效激励造林者。
（三）构架效益评估体系尚有难度
退耕还林工程的实施，投入了巨大的物资和劳力，但对退耕还林取得的效果仍有不少争议。总体说来，尚未建立起一套效益综合评估体系。
1．效益评价思路
目前有一些专家提出退耕还林还草工程的效益评价方法可以借鉴水土保持效益评价、小流域综合治理效益评价和生态系统服务功能评价等方面的研究方法。其主要思路就是综合评价法和生态价值经济价值化。前者是以综合效益为评价目标，生态效益、经济效益、社会效益分别为评价的内容并各自设立指标来进行评价。而后者采用的方法是当前国际生态学和生态经济领域研究的热点，其原则是将生态系统的多种功能以货币形式进行估算。〔2〕这两种评价思路是目前我国效益评估采用的主要方法。
2．评价指标体系
尽管国内外已经开始对生态效益进行货币化的理论和实践的探索，然而要准确评价退耕还林的经济价值并作出令人信服的科学结论还是有相当难度。政府和非政府组织在各自项目中均采用不同的评价体系，而在实践中要建立一套各方均能接受的比较科学和具有说服力的效益评价体系就更难，因此启动国家大范围内流域内下游对上游的生态补偿将会很难。多年来提到的在长江黄河中下游对上游的省际生态补偿依然没有多少进展，就源于没有看到一个合理的上游生态保护的效益评价结论，因此就没有一个下游发达地区为上游一个欠发达地区的植树造林而自愿买单的行为。省内流域上下游的生态补偿在一些沿海发达省区还是有过尝试，因为受益方和保护方能够相对明确界定，尤其是受益方能够明确保护方所作的努力将对受益方有利，在这种情形下，受益方才会自愿为保护方提供的生态效益买单。
（四）退耕林木的采伐依旧受限
退耕林木的采伐利用问题，尤其是生态林的采伐利用更不容回避。进入后退耕还林时期，生态林的采伐问题更加迫在眉睫，尤其是一些速生生态林树种已逐步进入采伐年龄。根据《退耕还林条例》第五十条规定及《国务院关于完善退耕还林政策的通知》，生态林采伐至少需要在16 年以上，导致了速生生态林树种采伐在目前情况下受到限制，非速生生态林树种在第二轮补贴周期结束后如何采伐无定论。也就是说，随着第二轮补贴的到期，生态林的管理和利用问题无法避免，在某些立地条件好，退耕还林效果好的地区，二轮补贴周期下来，特定树种生态林已经成材。如前所述，退耕农户从采伐利用权所获得的收益可能是远期而有限的，其砍伐的数量和时间受到森林法和现有采伐指标的限定，实际上农户无法自主经营自己的生态林，因此无法确定生态林带来经济效益的时间和大小。因此，后退耕还林时期应该要建立完善相关配套的采伐管理制度，依法合理适度地进行采伐利用。
（五）补偿标准制定缺乏综合考虑
确定补偿标准的困难在于退耕还林生态系统的复杂性，难以对其生态服务价值进行准确定价。目前，国内外研究者针对确定补偿标准问题主要存在两种主要观点：一是认为补偿应当依据生态服务功能价值的量和数量，但是定量化评价指标体系和具体计算方法还难以统一，而且由于生态效益的复杂多样性以及价值衡量主观性，计算出来的价值量相当大，且各不相同，一时还难以为社会所接受。二是采用机会成本补偿模式。目前在计算生态补偿标准时，由于只计算了农民原来种植粮食的机会成本，而对农民发展机会成本的损失考虑则较少〔3〕，所以生态补偿的标准制定较低，使农户利益受损，补偿标准的制定缺乏综合考虑，仅仅从农户损失粮食产量的角度来估计其经济损失是不够的，应当从改善民生的角度适当提高补偿标准。制定科学合理的生态补偿标准首先需要省内主管部门建立专业化的评估机构和人员队伍，确立环境资源的价值评价体系，制定合理的生态补偿价格。其次，为制定科学补偿标准应不仅关注农户的
会成本，也关注生态系统所提供的生态服务来定价，因为从公平性看，根据生态服务价值来确定补偿标准更合理。目前补偿标准的制定采用一刀切，缺乏公平合理性，没有充分考虑农户发展机会成本、生态服务价值化以及区域间不同经济发展水平和自然地理条件。林时期生态补偿存在的问题
（一）退耕补偿政策缺乏灵活性和适应性
全国各区域间社会经济条件、自然环境条件差异大，退耕地立地质量、产出水平千差万别。不同区域、不同地理位置的森林所发挥的生态功能有所不同，而不同类型的森林所发挥的生态功能也不一样，即使发挥同一种生态功能的森林由于树种结构不同、林层结构不同、密度不同，其发挥的生态效益也有多与少。〔4〕仅从四川看，有些区域农户种植收益高而补贴不高，导致农户不愿意“退还”。而有些区域农户耕地收入低，退耕面积大，补偿的金额相对较多，让他们形成极大的退耕补贴依赖，无法激励其寻找更好的增收途径。农户对退耕补偿的依赖程度呈现区域性不均衡特征，即不同经济发展水平和资源条件的区域对生态补贴的依赖程度均不同。退耕补偿采用“一刀切”的标准，虽然高度统一，公开透明，易于操作，但补偿标准的制定明显缺乏科学性和客观性，会导致不同区域生态补偿过多和严重不足，因而影响生态补偿的公平性。这样不仅使财政资金低效率使用，农民还会因补偿不足，缺乏参与工程的积极性，从而影响退耕还林工程的效率。
（二）退耕补偿标准降低影响农户对工程的满意程度
现行补偿标准长江流域及南方地区每亩退耕地每年补助现金105元；黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助现金70元，这与每亩土地种植粮食等作物相比显然过低。专项补助标准按照已安排退耕地每年每亩105元核定资金总量，远远不能满足农业基础建设所需的实际成本。退耕还林是一项应该由国家提供公共品的政策，却由退耕农户充当公共产品的提供者。在私人承包土地的背景下，退耕农户难以从其他私人那里获得收益，无法引入市场机制启动受益方对保护或受损方的区域赔偿，生态林所产生的正外部性得到的收益被无偿使用。因此退耕生态补偿的数额应高于原本种植农作物所获得的收益，保证农民的经济收入不致发生显著下降，才能激励退耕农户栽种的积极性，通过激励退耕农户个体达到既定的宏大生态环保目标。然而实际中，退耕补偿越低于原本种植农作物所获得的收益，农户的满意度越低；退耕补偿越是高于种植农作物所获得收益，农户的满意度越高。但是，第二轮补贴期内大部分地区补贴金额减半，令农户对其满意度再次降低。
（三）退耕补偿的年限确定缺乏区域性差别
新一轮的补助停止后，如何保证农户不复耕，保持现有成果仍令人担忧。高寒贫困少数民族县农户对退耕还林的意愿非常强烈，恶劣生存环境导致农户极度贫困，两轮补贴期限过后，退耕林木仍然没有成材，因此更谈不上带给农户经济利益的问题。不同退耕区域的退耕自然条件、社会经济条件、林产品市场发育条件等均不同，但是补贴的年限却没有差别，才会导致最终退耕还林实施效果的不同。我国森林法规定生态林不能随意砍伐，必须经林业部门批准后限额采伐。退耕还林政策要求退耕林中80%必须是生态林，农民从退耕林木上尤其是生态林上实现经济利益更加困难。如果退耕农的温饱问题解决不了，农户铤而走险，毁林复耕将成为必然，这也是从多个退耕县农户调查中反馈的结果。因此，国家应适当考虑不同区域补助期限的调整，足额补偿退耕农户牺牲赖以生存的土地而造成的经济损失。
（四）补偿主体和资金来源单一
解决基本温饱问题是退耕农户最低层次的生理需求；生态建设中保持水土、净化空气等社会效益的实现是较高层次的社会需求。退耕农户的生理需求理应首先得到满足，然后再考虑生态建设这一社会需求。国际上生态补偿途径有财政补贴、生态补偿税费、保证金、基金捐款、优惠信贷等多种方式。在中国，生态建设主要是由政府买单，当然也出现了许多新型生态补偿模式。退耕还林工程生态补偿模式是以国家为生态补偿的提供主体，建设期和经营期长，所需资金大，中央政府和地方政府面临巨大的财政压力。实施退耕还林还草改善生态环境，具有很强的正外部效应，影响到千里之外的河流中下游地区，因此，理论上应按照“谁开发，谁保护；谁破坏，谁恢复；谁使用，谁付费”的原则确定补偿主体，但在实践过程中，因
技术因素难以确定受益主体，导致生态补偿的覆盖面不足，补偿主体仍仅是政府，很难市场化地实现由受益方向保护方直接实施的经济补偿。目前，退耕还林生态补偿资金主要来源于政府部门专项拨款、补助等；相关部门和企业无偿享受生态产品而没有直接向保护者支付补偿。因此，现行退耕还林生态补偿不能减轻政府的财政负担，也不利于调动社会力量开展生态环境的保护与建设，不能从更广范围来筹集充足的补偿资金，将危及退耕还林工程的持续性。同时，退耕还林生态补偿牵涉到多方权益，形成博弈，很难达成一致，不能真正体现生态补偿的公平性。〔5〕
〔参考文献〕
〔1〕国家林业局.2010年全国林业统计分析报告〔eb/ol〕.http://www.forestry.gov.cn/.
〔2〕刘黎明，李蕾，赖敏.西部地区生态退耕的“效益问题”及其评价方法探讨〔j〕.生态环境，2005, 14(5):794-797.
〔3〕吴垠.完善四川生态补偿机制的思考〔j〕.四川改革,2010，(2).
〔4〕边玉花.退耕区“后补贴时代”亟待解决的问题及对策研究——基于京津张经济、技术合作基础上的分析与思考〔j〕.农业经济，2010，(4).
〔5〕王爱民，姚清亮.退耕还林:林木收益权的法律局限和预期收益分析〔j〕.农业技术经济，2005，(6).
