原文作者：张艳慧

　[提要] 公众参与是维护社会主义公平正义的有力措施，是增强决策科学化、民主化、实现社会和谐的有效手段，对于规范城市房屋征收过程中的提高政府决策效能、公共利益界定、确定征收补偿标准等方面，协调各利益主体之间的关系具有重要的意义。
 　　关键词：城市房屋征收；公众参与；公共利益
　　中图分类号：f293.3 文献标识码：a
　　原标题：公众参与我国城市房屋征收中存在的问题及对策研究
　　收录日期：2013年1月9日
　　一、引言
　　随着我国城市化进程的加快，城市建设迅猛推进，城市房屋征收已成为城市发展的必然选择。它是一项政策性强、涉及面广、矛盾多的复杂社会工程。在此过程中，由于各利益相关者之间的利益权衡不当以及选择的征收方式、补偿标准确定等方面存在着问题，从而引发了一系列的社会问题，如强制拆迁、暴力拆迁甚至流血事件常有发生，严重影响了城市的和谐、社会的安定团结。然而，城市房屋征收的最终目的是为提高广大公众的生活环境、公共便利等服务的，故其存在不仅是社会、经济发展的需要，而且它是一项对公众影响广泛和深远的公共政策，公众的关注程度高。其决策和实施直接关系到广大人民群众的切身利益，因此在城市房屋征收的决策和实施过程中必须积极充分地尊重和体现广大公众的心声和需求。
 　　二、我国城市房屋征收过程中公众参与的必要性
　　公众参与是指公民通过一定的渠道对公共事务表达意见，并且对公共事务的决策和治理产生影响的行为。www.11665.com它是我国宪法、行政法等赋予公民的一项基本权利，已逐渐在我国城市规划、环境保护等领域得到发展，并作为一种政治制度纳入到现行的政治体制中，渗透到科技、文化、建设等各个领域的方方面面。
 　　城市房屋征收与广大公众的利益尤其是被征收人的利益紧密相关，涉及到各利益相关者的利益诉求和利益表达，所以公众在不同程度上对房屋征收政策的制定与实施造成直接或间接的影响。同时，房屋征收政策的制定与实施是否基于公共利益的需要以及补偿标准的确定是否合理，征收过程是否能够使各利益方满意等问题直接关系到房屋征收工作能否顺利实施和社会的安定团结，故在城市房屋征收过程中引进公众参与显得尤为重要。 [论文网]
 　　1、公众参与有利于提高政府决策效能，维护公众利益。政府作为城市房屋征收政策的制定者，并对整个城市房屋征收过程进行监督和管理。政府出于对城市规划、公众需求、自身决策效率、工作绩效等方面因素的考虑，需要制定出有利于公共利益、公众满意等方面的决策，从而保持政府公共政策的科学化、合理化。
 　　公众参与意味着在政府和公众之间良性互动的开端。通过政府与公众之间信息交流平台的建立，政府可以在决策制定时或执行中将相应的信息以公告、听证会或者网络信息公示等形式告知公众，让公众了解到相关的信息内容。同时，由公众根据具体意愿及利益诉求提出相关的意见和建议，并反馈给政府。政府通过对接收到的信息进行整合和处理，制定出满足公众需求的决策或对相关决策进行修改和完善，并且将相应的征求意见的统计情况和根据公众意见修改的情况及时反馈给公众。这样的决策制定过程改变了政府的工作方式，使政府和公众之间由以往单向的信息发布、传递与接收的形式转变为双向的信息交流与互动，不仅提高了政府对广大公众意愿的广泛了解，加深了政府和公众之间的良性沟通交流，同时通过信息的收集、整理与反馈，政府更加清楚地了解了广大公众尤其是被征收人的切身需要，从而能够更好地结合公众需求、社会效益、经济合理性等方面的因素制定出民主、科学、合理的以及具有广泛认可度的决策，提高政府决策的效能，从而在城市房屋征收过程中维护公众利益，减少和避免社会矛盾的发生。
 　　2、公众参与有利于促进公众与政府之间的沟通，调解公私矛盾。长期以来，在城市房屋征收实践中，政府决策者出于对经济收益、短期效益等的追求，未能全面考虑公共利益和公众需求，未能切实做到公平与效益的协调，从而出现滥用其行政权力强制征收的现象。而广大公众尤其是被征收人大多处于弱势地位中，他们很少被作为平等的权利主体对待，只能被动地接受征收政策以及补偿标准等信息，缺乏主动表达自己的正当利益诉求的机会，从而导致公众的私有权利得不到保障，合法利益得不到满足，进而导致社会矛盾的发生，甚至加深了公私之间矛盾的恶化。
 　　公众参与具有约束公权利、保障私权利之功能，是权力的分享与让渡，是解决社会矛盾的制度性手段，使政府公共决策由专业化、标准化的封闭系统转向公开性、透明化的开放系统，它反映了公众对透明、责任和参与的价值追求。通过信息的公开，公众根据自身的责任及利益参与到城市房屋征收决策中，向政府提供更多的信息、观点和解决问题的方案，使政府充分了解公众需求，从而做出适当的决策。这样的参与不仅在形式上赋予了公民表达利益的机会，提供了政府与公众彼此之间的有效交流机会，增强了房屋征收工作相应的透明度，而且加强了公私之间的利益协调和公众对政府行为的监督，从而能够达到弱化公私矛盾的作用，保障房屋征收工作能够在和谐稳定的环境下进行。
 　　3、公众参与是合理界定公共利益、确定补偿标准的有效途径。城市房屋征收纠纷产生的原因是多方面的，但是在众多原因中，公共利益界定缺失导致公共利益滥用和房屋补偿标准确定不合理显得尤为突出。长期以来，由于我国法律法规对于城市房屋征收中的公共利益界定缺乏明确的具有可操作性的界定，致使在实践环节中存在公权力的扩张，导致很多公共利益被滥用。虽然在新出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中以列举的方式对公共利益进行了界定，但是在实际操作中因各项目的具体情况不尽相同，对公共利益的定义仍不能一概而论。同时，由于房屋征收补偿标准不明确，补偿金额过低等问题，严重侵害了公众的利益，被征收人的私有权利未得到切实的保障。所以，在公共利益界定和确定补偿标准上引入公众参与，通过听证会等方式，咨询专家学者意见、征求广大社会公众意见，让公众尤其是直接利益相关者参与其中，充分表达自己的利益诉求，监督政府决策的合法性和合理性，如在补偿金额确定及评估机构选择上的公正合理，以最终达成公共利益和个人利益、经济效益和社会公平的平衡，实现公众尤其是保障弱势群体一方得到符合市场估价的合理补偿。

　　三、城市房屋征收过程中公众参与存在的困难及原因分析
　　由于经济发展水平和历史发展条件等原因，我国在公众决策中引入公众参与相对其他国家较晚。虽然目前公众参与在城市规划、土地规划等领域已有章可循，但是在城市房屋征收环节公众参与还存在着诸多困难。
 　　1、公众参与法律法规不健全，削弱了实施上的可操作性。虽然目前我国出台了《城市规划法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等一系列的法律法规，规定了公民在城市规划、城市房屋征收等方面公众参与的权利和义务，但是同时我们也看到，这些仅是较为原则性、

抽象性的规定，缺乏具体的实施操作细则。如《国有土地上房屋征收与补偿条例》中虽多次出现“公告”、“公布”以及征求“公众意见”等，并在旧城改造房屋征收时规定采取听证会或者其他方式征求被征收人、公众和专家意见，赋予了公众对征收补偿工作的监督权。但是，这些参与只是在政策制定时或者方案公示时进行，是阶段性、间断性的参与；同时，对于公众参与的具体形式，参与公众的选择原则，以及参与深度、参与效力等方面也未制定出具体的实施细则。因此，在公众参与程序、参与公众的遴选、参与深度及参与效力等方面法律规定上的欠缺，增大了公众参与在实施上的困难。
 　　2、公众参与组织化程度较低，削弱了参与的有效性。目前，我国一些组织化团体，如工会、妇联等等，大部分是在政府扶持下靠政府拨款维持生存，与政府存在着某种紧密的行政联系，这样致使公众参与的环境不能充分地为公众提供畅通的、有效的利益表达渠道，所以当公众的利益受到威胁或损害时，公众多是以个人独立的身份进行无序参与表达个人的利益诉求，缺乏组织化的依托，势单力薄，影响力较小；或者临时组织起来而非公众自发参与，这样不仅导致在利益表达和利益诉求时难以形成合力，而且影响了参与的规范性和有序性，从而直接影响到公众参与的质量和效益，弱化了参与的有效性。
 　　3、公众参与的制度化、程序化有待进一步提高。目前，公众参与城市房屋征收相关决策主要表现为被动参与、事后参与。当公众的切身利益受到负面影响，如补偿价值、拆迁安置等方面不能满足被征收人的利益时，公众为了维护自身私有权力不被侵害，争取自己的权益，主要通过投诉、上访、举报等非制度化方式被迫表达自己的诉求，参与程序缺乏科学性、有序性，导致出现阻碍项目开展等社会问题。同时，虽然在城市规划、旧城改造等方面主要是通过听证会、专家咨询等制度化方式开展，但是公众真正参与的却很少，有时只是流于形式，导致利益表达机会的不均衡。因此，公众参与的制度化、程序化还不能适应决策科学化、民主化的要求。
 　　四、完善城市房屋征收过程中公众参与的措施
　　1、完善法律体系，提供公众参与城市房屋征收的法律保障。通过完善相关法律法规制度，明确公众参与的法律地位和公共参与法律原则，以及公众在参与过程中的权利、义务和责任，保障公众参与城市房屋征收的顺利实施。首先，法律应该明确公众对城市房屋征收决策的全过程参与权。公众的参与不仅体现在征收环节，而且从最初的城市规划、公共利益的界定，到补偿标准、补偿方式的确定都要贯彻始终。全过程的参与能确保公众利益和公共利益的实现，出现问题及时解决，避免矛盾的扩大化；其次，建立信息公开制度。信息的互相沟通交流是公众参与的核心部分，所以政府应该根据项目的特点选择最佳信息公布形式将项目的决策依据、基本目标、决策过程、预期效益等情况公示于众，确保公众参与信息的公开透明及对称性，保障参与的有效性。
 　　此外，还应出台相应的法律，明确公众的参与权、知情权和监督权及其应承担的相应责任和义务，明确参与目标、参与的途径、渠道和内容等信息，明确违反公众参与相关规定应承担的法律责任等，以切实保障公众依法、有效、有序地参与城市房屋征收。
 　　2、细化公众参与程序，提高参与有序性。公众参与的程序是参与有序性的保障。公众何时参与，以何种方式参与，以及参与的范围等方面的内容都影响着最终政府的决策效果和社会的安定团结。因此，应该细化和完善公众参与的程序，建立一套可以实施和操作的运行程序。一方面明确公众参与主体、参与范围、参与形式等方面内容，让公众能够切实了解到是否参与，如何参与，怎样参与；另一方面建立信息公开、民意监督反馈机制，这样可以让公众在信息对称的前提下发表看法，提出意见和建议，同时在相应的监督下保证这些意见建议按一定的流程进入审视与考虑的范围之中，并对征求、采纳公众意见的情况，对未采纳的公众意见的理由做出反馈。规范的程序，不但能使公众在内心上能够得到较好的平衡，同时能保障公众参与的顺利有序进行，提高参与的效率，使征收决策科学、合理，更具可操作性。
 　　3、充分发挥基层社区组织的作用。基层社区组织是我国城市基层社区群众性的自治组织，如社区居委会、街道办事处等，其在社区的政治建设、公共服务、社会保障、文件经济建设等方面发挥着多样的重要作用，是社区居民的贴心归属。因此，在我国的城市房屋征收过程中，基层社区组织的参与形式更利于百姓利用日常生活网络实现沟通，更容易获得民众的理解，达到政府和公众之间的信息沟通。一方面政府可以将制定的房屋征收的政策及实施措施计划等方面的信息，通过社区居委会等组织传达给公众，以使公众对信息有全面细致的了解；另一方面社区居委会等组织也可以负责公众对城市房屋征收问题的建议与意见进行收集与整理传达给政府部门；同时将政府反馈的信息以公布、公告等方式传达给公众，在公众与政府之间信息互动中起到桥梁和纽带的作用，以达到信息对称交互的目的，从而利于双方利益的协商。
 　　五、总结
　　城市房屋征收不仅是一项公共政策，更是一项复杂的社会工程，与广大公众切身利益关系紧密，与社会和谐稳定息息相关。因此，在征收过程中能否切实反映公众的利益和需求是房屋征收成功与否的关键。只有充分尊重和体现公众的意见、倾听公众的心声，维护公众的根本利益才能保证房屋征收工作有序顺利地进行。因此，在房屋征收过程中引入公众参与不仅能有效减少和避免征收过程中的矛盾和冲突，还能在一定程度上避免决策的失误，提高政府决策的效能。同时，完善公众参与的法律保障，细化公众参与的程序，充分发挥组织化参与形式的作用能够更有效地提高决策的民主化、科学化水平，促进公共利益的实现。
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