原文作者：郭莉

　　城镇化发展有其内在规律，是经济发展到一定阶段形成各种要素资源的集聚，从而产生对更多城市功能的呼唤，而不是先建好一座新城，然后去发展经济。新一轮城镇化建设，切忌冒进
 　　十八大之后，“城镇化”成为各方关注的焦点之一。
　　2011年，中国城镇化率首次突破50%关口，但与发达国家通常城镇化率达到80%的水平相比，未来还有20%-30%的提升空间。
　　而根据有关测算，中国城镇化率每增加一个百分点，将能带来7万亿的投资和消费需求。到2020年，中国城镇化率将达到60%左右，这不仅意味着在未来7-8年时间内，中国城镇化所产生的资金需求（包括市政公共设施建设和社会保障）将超过40万亿，而且将有1亿多农民涌入城市。
 　　最新居民调查数据显示，2011年城镇居民人均消费15161元，农村人均5211元，这意味着因此而每年带来一万多亿元的消费增量。
　　很显然，2012年来多次被谈及的城镇化建设再度被主流观点认为是中国经济增长的持久动力，或未来扩大内需最大的潜力。甚至有经济学家认为，城镇化是让中国经济未来20年年均潜在增长率达到8%的主要理由。
 　　事实上，“城镇化”这一剂促进经济发展的“良药”，并非新方子。改革开放30多年来，我国建制镇由2173个增加到19249个，数量上增加了17076个；再加上1.8万个乡级镇，中小城镇的人口、地域和规模显著增长，对整个国家经济总量的提升、社会事业的发展起到了不可替代的作用。Www.11665.CoM
 　　固然30多年来城镇化建设成绩举世瞩目，但是过快的城镇化也带来了诸多问题，比如土地利用效率低、城市基础设施建设压力加大、产业支撑薄弱、农民与农民工权益得不到保障等。
 　　“这种以土地驱动为特征的城镇化推进已经难以为继。新型城镇化之路尚需探索。”安邦咨询高级研究员唐黎明告诉记者，城镇化对经济的拉动作用肯定是有的，但不宜夸大。
 　　“新型城镇化建设上面临的问题和挑战，恐怕要大于机遇。”
　　须正视城镇化现状和机遇
　　城镇化的本质是什么？
　　具体说来主要有两点：一是劳动力的转移，从一产转移到二三产；二是城镇要为这些转移的劳动力提供足够的工作机会和宜居的生活空间。 [论文网]
　　国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英认为，我国上一轮经济发展基本上是靠工业化和城镇化来拉动。而这其中，低成本的土地使用和廉价的劳动力其实起着发动机的作用。
 　　同时，我们看到，本就土地稀缺的中国在过去三十年中，大规模的征地开发和此起彼伏的土地荒相伴相生。由于工业化和外向型经济的驱动，使得大量农村劳动力外出打工，源源不断“转移”到城市，以谋取比种田更好的收入。
 　　“从我去过的地方看，青壮年外出打工，种地的都是妇女、儿童和老人。”　中国城市发展研究院首席研究员彭真怀实地考察过国内100多个小城镇，却发现，“种粮口粮化、农业副业化、农民兼业化”趋势越来越明显。
 　　其实，有心人早就开始发现，这两年来，活跃在全国各大城市的环卫工人很多已经是农村的中老年人口，甚至有的城市保安也换成了中老年人，这说明农村的中老年劳动人口也开始向城市转移。
 　　“种田不挣钱”，使得农村劳动力越来越远离自己分到的一亩三分地。
　　2011年，国家统计局公布的一产就业人口为2.66亿，扣除城镇一产人员360万之后，农村从事一产的人口约为2.62亿。这其中，官方统计并未说明有多少人是全职务农。但从农民纯收入构成来看，大约有近40%为工资性收入，由此可见很多被统计为一产就业人员的，实际并非务农，有专家统计这部分人大约有8000万人。
 　　再来看相关方面的数据和事实：截止目前为止，国内一产增加值占gdp比重已经下降到10%左右；近几年持续不断的民工荒出现；城乡之间收入差距超过3倍以上……这些均说明农村劳动力没有理由继续在农村呆着；统计数据显示，中国农民平均年龄不断上升，现已进入50岁的门槛。
 　　以上都说明了农村可释放的劳动力并没有专家们预期的那么乐观；我们的新型城镇化所要面临的一个真实现状就是：目前已经没有太多劳动力能够从一产转移出来。
　　然而，更让人头疼的是，那些已经转移出来的劳动力并没有能力在城里安居乐业。
　　中国经济对世界的影响，很大一部分体现在“中国制造”上。而“中国制造”在相当程度上是以广大农民工为主体的亿万中国产业工人的成就。
　　有数据显示：目前农民工这一新兴工人队伍在人数上已经超过传统工人人数，成为当代中国产业工人的主体，其中没有城市户口的农民工已经占城市第二产业用工量60%以上，商业和餐饮业的52.6%，加工制造业的68.2%，建筑业的80%以上。
 　　农民工的转移就业不仅繁荣了城市经济，保障了城市二三产业的持续发展，为管理好通胀预期、保持价格总水平基本稳定提供了基础支撑，为扩大国内需求、保持经济平稳较快发展做出了突出贡献。
 　　但是，这些另类的产业工人被称之为农民工，在他们所工作的城市里并没有他们的家。
　　“数亿新生代农民工，像候鸟一样在城乡之间迁徙流动，为繁荣城市经济作出了巨大贡献，在他们的身后，还站着数以亿计的留守老人、儿童和妇女。”　彭真怀认为，这是30多年来工业化、城镇化的历史欠账。
 　　他认为这些历史欠账一是体现在多年来农民工收入微薄，无力让整个家庭在工作所在地正常生活，农民工在城市拥有住房率仅有0.7%，还不到1%；二是绝大多数城市从来没有想过为农民工安居乐业做点什么。
 　　如果我们以现在为时点将城镇化划分为两个阶段的话，之前的城镇化可以称之为初级阶段，之后可以称之为新阶段。
　　在初级阶段，各地政府利用人口红利和土地红利迅速发展经济，同时极快推进城市建设的进程；在新的阶段，以往之红利已基本用尽，反倒是到了弥补历史亏欠的时候了。之前的城镇化，主要强调硬件的建设，以获取经济利益为特征；之后的城镇化，恐怕更要强调的是软件的建设，制度的建设，对于政府来说，更多的应该是付出，而不是向老百姓，向农民索取。

　　“新阶段的城镇化，需要先付出然后才有收获。”
　　唐黎明认为，从这个意义上讲，现阶段城镇化的发展空间恐怕不会像很多专家想象的那么大，对经济的拉动作用亦不能盲目乐观。
　　“但我们果真能补历史欠账，让农民工成为真正有业的市民，这对中国经济的再平衡意义非凡。”
　　现阶段城镇化的要务
　　河南固始，曾经贫困闭塞的劳务输出大县，在城镇化建设中，以“土地换城市”曾一跃成为推进城镇化建设的模范县城，并为河南省树立了一个学习和赶超的榜样。
　　按照固始官方统计，目前固始常年外出打工人

员稳定在50多万，劳务收入约为66亿元，相当于全县gdp的一半，财政收入的15倍。
　　2004年开始，固始首次提出“回乡工程”，号召外地固始人返乡。为此，政府还推出了土地、税收等优惠政策，但效果却不尽如人意。粗略统计，固始县50多万劳务大军中只有不到3万人返乡，仅占5%左右。
 　　这是欠发达地区以造新城的方式吸引外出打工者回乡置业创业的例子。尽管这样的尝试耗资巨大、收效甚微，却折射出数以亿计的农民兄弟已习惯城市生活却又无法融入城市生活的尴尬境地。
 　　可见，如何让农民工成为名符其实的市民，或者说如何使农民工成为真正的产业工人，让他们在城市安居乐业，应成为现阶段城镇化的要务。在房地产泡沫比较严重的今天，这比投巨资再建新城更为有意义。
 　　但现实是：大多数农民工活跃在一二线城市，或者是经济发达城市，这些城市虽然很欢迎他们来为本地经济发展做贡献，却没有让他们落户生根的意愿。事实上，仅这些城市的高房价，就不是农民工们所能企及的。
 　　相反，那些中西部输出劳务地区，如上文中的固始，当地政府这几年来想方设法吸引打工者回乡，效果却不尽如人意，最关键的一点在于落后地区有城无业，能为农民工创造的就业机会有限。
 　　经过这么多年房地产的高歌猛进，国内新城遍出，但很多地方都存在着经济发展后继乏力的现象，这也是当前中国经济的一个缩影。尤其是对于欠发达地区而言，建城容易，建业难。
 　　如何破解农民工安生立业的问题？是以大城市接纳转移入口，还是以小城镇的发展真正消化转移人口？
　　刚刚召开的中央经济工作会议提出：要积极稳妥地推进城镇化，着力提高城镇化质量，把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务，把生态文明理念全面融入城镇化过程，走集约、智能、绿色和低碳的新型城镇化道路。
 　　由此可见，对于这一问题，中央已经基本给出了解决的路径，并抓住了现阶段城镇化的关键问题，就看今后以何种方法落实了。
　　当前，大型和特大型城市人口过快膨胀，已经使得这些城市饱受资源环境的约束，给城市管理运营带来极大压力，这种状况下，大城市接受大量的农民工为市民并不是一件容易的事。但令人疑惑的是：这些大城市一边遭受“大城市病”的折磨，一边乐此不疲地发展劳动密集型工业。
 　　“各种资源正在源源不断地向大城市汇集，呈现一种大者通吃的趋势。这样的趋势，使得中小城市失去了很多发展二产三产的机遇。”
　　彭真怀指出，有相当一批大城市不顾客观条件，盲目攀比扩大规模，城市经济的三次产业结构二产占大头，二产中又以钢铁、石化和建材为代表的资源型产业占大头，而且近年来重型化落后产能还在加剧。不解开这个扣，我国经济就很难大步推进。
 　　更严重的还在于，这些城市正在透支国家的承载能力，几乎同时遭遇资源、交通、环境和就业等多方面困难，已经到了非反思不可的时候了。
　　事实上，“摊大饼”式的城市化，把各种产业都堆在一个城市里面，不仅导致城市的专业分工水平很低，而且还限制了城市的效率，使得城市居民的生活半径变得很长，产业的空间结构也恶化了。
 　　针对当前中国城市化的行政配置存在等级，大城市强势引进大型工业企业提升gdp，造成中小城镇产业空心化的痼疾，唐黎明认为，未来应该根据合理的城市发展格局，资源向中小型城市倾斜；而要做到这一点，需要摒弃“唯gdp”的政绩观。
 　　“经济社会发展到这样的阶段，各地片面强调‘发展是硬道理’已经不合时宜；现在应该强调的是协调可持续的发展。”
　　“新型城镇化需要打破习惯思维。”　彭真怀进一步指出，在政策、资金和项目资源的使用上，中央政府的习惯性思维是向直辖市和计划单列市倾斜，省级政府的习惯性思维是向省会城市和本省的次区域中心城市倾斜。而对于小城镇的政策设计，相对认识不足，重视程度不到位，经常处在摇摆不定的状态中。
 　　事实上，我国91%的国土面积、73%的人口在县域。国家是一个命运共同体，走新型城镇化道路要沉心静气，既要量力而行又要尽力而为，从财政、金融、税收和基础设施建设等方面下大力气支持小城镇建设，连续干三、五年必有成效。
 　　“引进一个品牌企业、一所知名学校、一家特色医院，或者建设一个特色市场，就可以把一个小城镇搞得有声有色。”
　　彭真怀告诉记者，从他在江浙一带了解的情况看，小城镇建设应该注意三个方面的问题：
　　一是要坚持以人为本，重视消化农业转移人口与小城镇结合，健全公共服务体系，加快推进共享式增长和参与式发展；
　　二是要坚持以工促农，做到农产品加工业与现代服务业配套，发挥现代农业食品保障、工业原料、劳动就业、生态保护、旅游观光和文化传承等方面的作用；
　　三是要坚持规划先行，发挥资源禀赋特点，一镇一品，宜居宜业，增强集聚功能、市场功能和服务功能，形成农民生活现代化、农业生产企业化和农村生态田园化的总体布局。
　　夯实城镇化的产业基础
　　“人为推动城镇化的发展并不是一个好的选择。”
　　唐黎明指出，相较当下流行的“以城镇化带动经济发展”观点，她更认同“经济发展到一定阶段，自然而然带动城镇化发展”这种说法。

　　过去三十多年来，中国的城镇化建设均是在政府主导下进行的，通过大规模投资、基础设施建设拉动城市发展。多年来虽然取得了很大成就，尤其是基础设施走在前面（甚至出现了过剩现象），城市形象大为改善。但也出现了一些问题，比如城市化建设速度远远大于人口增长速度、各地摊大饼现象严重，由于缺乏产业支撑，甚至出现了像鄂尔多斯康巴什新区这样的空城。
 　　这些症状均说明了：城市化（城镇化）发展有其内在规律，是经济发展到一定阶段形成各种要素资源的集聚，从而产生对更多城市功能的呼唤，而不是先建好一座新城，然后去发展经济。
 　　新一轮城镇化建设，切忌冒进。
　　“以小城镇为抓手的新型城镇化，我认为不宜撒胡椒面，一开始就把面铺得过大。”彭真怀指出，有必要优先支持直辖市、省会城市和副省级城市的卫星小城镇；优先发展经济实力较强、具有较大发展潜力的小城镇；优先建设有资源、有特色和有主导产业支撑的小城镇；优先支持经济发达、城镇密集区域的小城镇，形成抓好一个点、带动一个面、影响一大片的效果。
 　　在城镇化和工业化的关系问题上，应该是工业化特别是新型工业化带动城镇化发展。一个城市或城镇，必须发展若干具有当地比较优势的产业，才能支撑人口的增加和可持续发展。否则，单纯依靠房地产或单个产业单兵突进，一旦经济下滑，单个产业失去比较优势，新城镇有可能人去楼空。
 　　从这个意义上说，城镇化只能是经济发展的必然结果，并非经济发展的前提条件。
　　沿海城市在这方面就有许多很好的经验。以浙江萧山为例：萧山地处杭州南部，不但承接上海、杭州的纺织业、化学纤维等制造业，还汇聚了很多民营企业，而且其特色农业在全国也是名列前茅，苗木种植与销售已经吸引全国十几

个省市投资与开发，产业基础良好，产业链完善。因为当地经济情况很好，农民可选择在本地就业；即便是那些务农的，也可在农闲时发展苗木种植或去打工。
 　　由于基础设施完善，经济发达，创造的就业机会也多，当地农民生活并不比大城市差，很多农民不愿离开家乡去一线城市。
　　可见，“有业才有城”，“有城无业”，甚至“有业无城”都难以支撑一个城市或城镇的可持续发展。
　　“有城无业”，这是地方政府极力推动房地产发展，以此来推动城市化、城镇化建设的结果。这些年来，这种“卖地为生”的城镇化建设模式越来越难以为继：一是很多地方土地指标用得差不多了，基本无地可卖；二是很多城市空置率很高，地也卖不出去了。
 　　在当前房地产政策下，卖地乃一锤子买卖，如果以此来支撑城市建设的投资，必然难以长久。相反，炒高的地价房价对实体经济产生挤出效应，终使本地经济吞咽苦果。
　　“有业无城”则是行政管理体制僵化及规划落后所造成的尴尬。幸运的是，目前不少城市已经意识到这一问题，在新的规划中体现了产业与城市配套同步发展的思路。
　　比如北京经济技术开发区地处亦庄，过去亦庄很重视产业布局，尤其是高技术制造业和战略性新兴产业，当这些产业在亦庄形成集聚态势时，在这里上班的很多人仍然是白天来这里上班，晚上回到各自散落在北京各个角落的家，是典型的“有业无城”。
 　　而比邻的大兴区相对而言产业发展比较薄弱，但是城市配套和区域空间较大，近年来北京市推动大兴区与北京经济技术开发区行政资源整合，使得两者优势互补，改善了发展的环境。
 　　也因如此，整合后的新亦庄得到了更大的发展机遇，以崭新的面貌屹立在北京东南区域。
　　以人为本的城镇化
　　“下一步城镇化的考核标准应该以民生、环境为标准，即以人为本。”彭真怀指出。
　　在以往城市化城镇化推进过程中争议最大的，就是让农民利益受损的土地出让方式。政府垄断一级开发，可以用很低的价格从农民手里征到土地，然后政府再把土地出售给开发商或工厂。这样的土地出让方式使政府、开发商、购地的工厂获得土地增值的大头，农民仅获得极其微薄的小部分。
 　　这样的土地制度不仅造成不公，也造成了土地利用的低效化。
　　“必要的土地制度改革是不可避免的。”　彭真怀指出，政府在新一轮的城镇化建设中，应该遵循市场规则，更多因势利导，而不是像以前那样取代市场。
　　对于土地制度改革，刘守英称，一是要破除城市国有和农村集体所有这两种权利不平等的体制，“这两种不同的所有权应该是在规划的前提下有同等进入城市化建设的权利，这样既可以解决权利的问题也可以解决建设空间的问题。”
 　　同时，考虑到未来城市建设资金里土地资金依然要占据很大比重，刘守英建议可以借鉴日本、韩国、中国台湾等国家和地区在城市化进程中所采用的“市地重划”这一措施。具体来说，就是用一部分土地来做溢价解决该区域的城市化建设资金来源，另外一部分土地让原土地所有者通过升值来分享城市化的好处。
 　　二是城市建设的融资问题。下一轮城市建设融资中，土地还会起到很大的作用，关键是要有一套既能化解矛盾，又能解决城市建设资金问题的融资机制。有专家指出，鉴于这一轮城镇化建设中地方政府融资平台暴露出的种种问题，下一步应该建立地方政府资产负债表，通过新的融资体制探索，逐步化解这一轮中出现的危机。
 　　三是土地的真正收益如何从现在的归政府转向归社会。现在我们这套“卖地财政”最大的问题在于，政府从农民那里低价征地，然后高价卖出。下一步的改革，应该通过土地增值的税收让土地增值的部分由全社会来分享。当然，问题的核心还在于，必须通过户籍制度改革和基本公共服务均等化实现人的城市化。
 　　“城镇化并不等于高楼林立，千城一貌。”彭真怀指出，新型城镇化必须走生态人文可持续发展之路。
　　作为生态文明建设的重要载体，城镇建设、发展与生态文明建设高度关联。目前我国城市经济发展中自然资本消耗与经济社会福利呈倒u型关系，我们正处于快速城镇化与资源危机并存的阶段，社会、经济与自然协调发展的生态城市是中国城市未来的发展方向。生态城市作为一种发展模式，需要改变过去工业文明的高消耗，高排放，高污染，让线性发展模式转变为循环的、低碳的、绿色的发展模式。
 　　“这就要求我们在城镇化建设过程中，重新审视城市空间，在城市发展中将历史文化保护、商业开发、产业发展与历史的传承结合起来，将城市看作是生产空间、生活空间和文明创造与传承的空间，创造人城和谐的空间环境。”
 　　彭真怀感慨，他这些年一直有一个梦想：如果能解决县城和重点小城镇80%左右的饮水安全、道路硬化、垃圾处理和生活能源自给，就可以在全国形成拉动经济增长的大格局。如果把生态文明理念全面融入城镇化全过程，建设1万个新能源示范镇，对解决环境保护、气候变化和节能减排等全球共同面临的挑战，也是实实在在地尽了一个大国责任。内外兼得，为何不为？中央经济工作会议所指明的新型城镇化道路，是农民生产生活的家园，是农业产业化的载体，也是推动农村改革发展的基地。
 　　这是一个鼓舞人心的蓝图，也是一条通向繁荣的必由之路。