原文作者:石国亮
〔摘要〕20世纪后期以来，人类进入了一场从工业社会向后工业社会的转型，在此过程中，各种各样突发性的危机事件频繁地向人类袭来，标志着人类进入了一个具有高度复杂性与高度不确定性的“风险社会”。风险社会的出现，对工业社会的治理方式提出了挑战，在迅速增长的不确定性面前，作为工业社会治理主体的常规组织开始暴露出了不适应性，传统的治理方式面对危机事件凸现出治理的无效性，从而突出了任务型组织的巨大实践价值。任务型组织在风险治理上有着独特的优越性，因而应当成为风险治理的新途径。
〔关键词〕风险社会；风险治理；常规组织；任务型组织
〔中图分类号〕d035-0〔文献标识码〕a〔文章编号〕1000-4769（2012）06-0041-08
20世纪后期以来，在人类社会从工业社会向后工业社会转型的过程中，各种各样的突发情况、危机事件一轮轮地向人类袭来，标志着人类进入了一个具有高度复杂性与高度不确定性的“风险社会”。风险社会的形成是许多因素共同作用的结果，这些因素的存在本身可能是偶然的，但它们的结合造成了风险社会的事实却具有某种必然性。按照贝克、吉登斯与拉什的看法，风险社会乃是工业社会的“自反性现代性”的一个不可避免的结果，并且，在相当长的一段时期内，风险社会就构成了我们的“生活世界”。社会变革的历史告诉我们，人类要走出风险社会，必然会经历一个艰苦而漫长的过程，需要对既有的社会治理结构作出根本性的变革，但就当下而言，要保证人类不在风险社会中走向毁灭，我们首先必须开展风险治理。www.11665.Com那么，由谁来开展风险治理，又如何开展风险治理？这都涉及到治理主体即组织的问题。从历史上看，组织一直是人类应对与治理风险的基本途径，但在风险社会出现之前的历史时期内，由于社会不确定性程度较低，人们主要是通过常规组织去治理风险和防范风险的，至于任务型组织，只是偶尔出现和发挥着补充性作用的一种组织形态。随着风险社会的到来，社会不确定性程度急剧增长，常规组织在风险治理上的无效性日益暴露出来，从而使任务型组织这种备受组织理论家们冷漠的组织形式日益显示出其实践价值。
一、风险社会及其基本轮廓
20世纪后期以来，当工业社会的航船驶近后工业社会的水域，整个社会的运行状态也出现了新的变化。这就是德国学者贝克所看到的：“由于科学技术的飞速发展及科学技术与经济活动相结合而导致技术经济的飞速发展，使得工业社会的物质财富极为丰厚，这为绝大多数社会成员造就了舒适安逸的生存环境，不过，同时也带来了核危机、生态危机等足以毁灭全人类的巨大风险。而工业社会运行机制自二十世纪中期以来也开始发生微妙变化，一项决策可能毁灭地球上的所有生命，仅此一点就足以说明当今时代与人类历史上的任何时代都有着根本区别，已经呈现出从工业社会向风险社会过渡的种种迹象。”1也就是说，随着新的社会转型的开启，工业社会中出现了许多新的不确定性，这些不确定性大大超出了工业社会自身的应对能力，从而使工业社会的运行表现出了高度不确定的状态，即表现出“风险社会”的特征。近些年来，贝克的观点得到了学者们越来越多的认同。从西方到东方，现实迫使人们不得不承认这样的事实：“世纪之交的人类社会面临着一次次的阵痛，从东南亚金融危机、九一一事件，到伊拉克战争、sars危机，这一连串打击全球经济、震撼全球社会，严重破坏我们生活秩序的事件，揭示了当前人类社会的发展模式所隐藏的巨大风险，我们处在一个危机四伏的‘风险社会’之中。”2“风险已经成为人们理解世界的无所不包的背景，它们所激发的警示营造出了一种无能力和瘫痪的氛围。不管是无所作为还是要求过多，都会使世界面临一系列难以克服的风险。”3
其实，早在贝克宣告风险社会到来之前，美国学者贝尔就已经宣告“后工业社会的来临”了，但在几十年后的今天，贝尔对于社会发展的“预测”仍旧是一项预测，而贝克的判断则已成为人们必须接受的一项严肃的现实，而且正在理论探讨中得到越来越多的映现。因之，风险社会的轮廓也就比后工业社会的轮廓显得清晰了许多。或者说，后工业社会是率先以风险社会的形式呈现给我们的，是由于人类拒绝向后工业社会迈进而陷入的一种僵局，我们只有过了风险社会这道门栏，才能突破既有的所有社会建构对于我们的限制，真正进入后工业社会。所以，在当前的风险治理中，我们需要对“风险”的性质加以认识。[论文网]
风险并非实际的危险，也并不必然导致危险，而只是意味着危险的某种可能。这是因为，与自然灾害的危险性质相比，风险具有建构性。对此，贝克的表述是：“风险还不同于工业化时期以前人类所遭遇的各种自然灾害，因为那些自然灾害并非是人类的某些决策而导致的，而风险则肯定源于人们的重大决策，当然这些决策往往并不是由无数个体草率作出的，而是由整个专家组织、经济集团或政治派别权衡利弊得失后所作出的。”4在这个意义上，风险乃是理性的产物，或者说，是理性的一个建构物，虽然它造成了实质上非理性的结果，显示了理性的悖论。对于风险的建构性，亚当等人也指出，“风险不仅仅在技术应用的过程中被生产出来，而且在赋予意义的过程被生产出来，还会因对潜在危害、危险和威胁的技术敏感而被生产出来。为此，我们不能把风险作为一种外在之物来观察——风险一定是建构的。”5
作为一种社会建构，风险在理论上总是可以解构的，因而它并不必然意味着危险。同时，由于这种建构性，“风险具有无限可再生性，因为在多元社会里我们能够而且必须根据某些决策和观点对决策作出评价，而风险则随着这些决策和观点而自我繁衍。”6简单地说，如果没有风险评估，人们将不会知道风险的存在，而只要这种风险没有转化成实际的危险，它就没有危害，或等于没有存在过；而只要做出了风险评估，并在某种程度上予以了公开，即使评估的结果显示风险程度很低，也会在人们之间造成心理上的恐惧，从而可能催化风险的扩大与加速危机的爆发。因而，如果说在工业化过程中不确定性的增长是以代数级数为单位的话，那么，在今天，不确定性的增长则是以几何级数为单位的。所以，工业社会虽然也具有不确定性的特征，它所拥有的却只是一种低度不确定性，而风险社会则表现出了高度不确定性的性状。
风险的建构性也造成了它的复杂性。这是因为，人的行为总是以决策的方式展开的，因而，如果决策成了风险的来源，就意味着人的行为本身成为了风险的来源，进而，要对风险进行归因就变得极其复杂与困难了。邦斯发现了这种复杂性，他看到，“风险问题的特征是没有确定的解决办法；更确切地说，它们的特点是一种根本性的矛盾，这种矛盾可以通过可能性计算加以领会，但却不能通过这种方法消除。”7也就是说，由于人类行为的非线性特征，通过线性的计算已经无法准确寻找出造成不确定性的成因了，反而可能由于计算错误而造成新的不确定性。这种可计算性的丧失在很大程度上肢解了科学与专家的权威，“在风险的界定中，科学对理性的垄断被打破了。……关于风险，不存在什么专家。”8“人们在这种情境中如何行动已不再是专家所能决定的
。专家在指出（或淡化）风险的同时也解除了他们自己的武装，因为这些风险迫使每个人都为自己决策。”9随着科学与专家权威的消逝，谁应当对风险负责的问题也变得悬而未决了起来，它所导致的结果是：“在风险时代，社会变成了一个实验室，没有人对实验的结果负责。”10事实上，由于这场“实验”的规模是如此的巨大，也没有人能够对它的结果负责。所以，尽管风险本身并不是危险，但风险社会却越来越呈现出了危险社会的轮廓。
二、对传统风险治理方式的挑战
在工业社会，随着不确定性在范围上的扩大和程度上的提高，整个社会都进入了组织化的进程，而且，由于科学技术的进步，以工具理性为原则的官僚制组织迅速成长起来，并展现出很强的风险控制能力。如韦伯所说，官僚制组织以其技术上的优越性而得到了社会的普遍接受，并最终通过国家这一终极性组织而对所有社会风险予以了承担。这就是国内学者刘挺所指出的：“现代社会的风险管理制度——对失业的救济、对社会贫富分化进行再分配、对经济危机所导致的社会后果进行控制、建立公共医疗制度对疾病进行救治、对各种灾害进行预防和控制等，是建立在现代民族国家的基础之上的，是以现代民族国家为垄断性主体进行的。第二次世界大战后在西方出现的福利国家制度和以前苏联为代表的社会主义国家实行的社会福利制度，将这种由国家管理风险的思想发展到了极致。”11换句话说，工业社会的风险治理方式在体制上是一种国家主义的治理方式。除了体制上的国家主义特征以外，工业社会的风险治理方式在运行机制上也有一个突出的特征，这就是它的专业化，一方面，表现为分工—协作的治理；另一方面，遵循专家治理的原则。当然，在实际的治理过程中，技术专家往往是与政治精英以分工—协作的方式一道承担起治理任务的。
随着风险社会的出现，工业社会的风险治理方式受到了挑战。首先，在体制上，“工业社会发展到今天，已经开始出现以下两种现象：一是人类已经出现了应付各种风险与威胁的有高度组织性的安全机构；二是这些风险与威胁对人类的冲击似乎有一种越来越正常化的趋势，甚至有一种成为家常便饭的可能性，而且这两种现象之间不可避免地存在着深刻矛盾，这种深刻的矛盾冲突正在一次又一次地呈现出周期性爆发的趋势。”12如果说二战后出现的福利国家与国家福利制度代表了国家主义风险治理方式的最高成就的话，那么，随着福利国家与国家福利制度的纷纷崩溃，国家主义的风险治理方式越来越明显地暴露出了它在风险社会面前的局限性。“由于现代风险的高度复杂性和广泛影响性（波及每一个社会成员），因此风险治理的主体不能再像过去那样仅由政府来承担。”13甚至，根据贝克的看法，在不可预测风险的巨大压力之下，国家及其政府已经从风险的治理者变成了一种“有组织的不负责任”者，如果继续任由其垄断风险治理的职能，势必会使人类在风险社会中越陷越深。
有鉴于此，学者们在探讨国家主义的风险治理方式的替代方案时，大多都赞同引入政府与各种社会组织间的合作机制，以防止出现这样一种情况：由于政府的推卸责任而导致风险无人治理。国内一些学者更是结合中国改革开放的实践经验而提出了一种风险治理的“复合治理”模式。比如，张云昊就认为，“转型风险所具有的复合性、潜在性、扩展性以及结构性与制度性等特征，要求我们在风险控制中必须充分发挥政府、企业、专家系统、社会组织和个人等各个主体的作用，根据自身的特性确定应对风险的策略和目标，以实现控制风险的复合治理。”14杨雪冬更是推导出了复合治理模式所应具有的五个基本特征，并就中国复合治理模式的建构，提出了不少建设性的意见。15
除了国家主义的治理体制以外，风险社会也对工业社会风险治理方式以及运行机制上的专业主义提出了挑战。贝克看到，“在风险冲突中，政治家们不再能依赖科学专家。这是因为：第一，在不同的人和受影响的集团之间总是存在着矛盾的主张和观点，他们对风险具有不同的定义。因此，就风险产生的知识冲突是专家的事。第二，专家仅仅能够或多或少地提供关于可能性的一些不确定的事实信息，但是，永远不能回答这个问题：哪种风险是可以接受的，哪种是不能接受的。第三，如果政治家采纳科学的建议，他们就陷入错误、僵化和科学知识的不确定性之中。因此，风险社会的教训是：政治和道德正在获得——必须获得！——替换科学论证的优先权。”16基于这种判断，贝克认为，我们“必须依靠更多的民主，也就是说，必须依靠生产的可计算性、举证风险生产时所需费用额度的再分配、风险生产者与风险评估者之间权力的分割、在有关技术选择问题上的公开论争。”17具体而言，“我的建议包括了两个相互连结的原则：第一，实行权力分配；第二，营造一个公共领域。只有一个激烈的有说服力的以科学论断武装起来的公共领域才能够将科学的精华从糟粕中分离出来，并且允许对技术进行指导的制度——即政治与法律——得以实施，从而争取到其自身应该拥有的作出判断与裁决的权力。”18
显然，这是一种不同于工业社会议会民主的民主形式，贝克将其称为“技术民主”或曰“生态民主”，他认为，随着这一民主化进程的开启，“意味着在政治层面上、法律层面上及公共生活层面上，政治家和社会公众将会从技术权威所拥有的技术垄断特权被逐渐分解的过程中分享到对技术权威进行怀疑和质询的自由。”由此，人们就能越过“技术统治时代的重重藩篱，最后冲破了由技术垄断特权所牢牢筑起的城堡。”19就这样，通过“技术民主”对专业主义的否定，贝克就在理论上一方面化解了“科学技术的不确定性”，另一方面又杜绝了“有组织的不负责任”的再次出现。
当然，贝克的意见以及一些其他学者的思考，只能算作是后工业化过程中风险治理的一些新的思路，而不能被看成通过风险治理走向后工业社会的有效处方。无论是针对工业社会风险治理方式体制上的国家主义特征而提出的复合治理模式，还是针对工业社会风险治理运行机制上的专业主义特征而提出的技术民主方案，在理论上，都还存在着许多有待澄清的问题，如复合治理中各治理主体间的复合结构与机制，技术民主中“去其糟粕、取其精华”的标准等。但是，就其不满意于工业社会风险治理的方式并希望提出新的风险治理方案而言，是可取的探索。当前已经出现的关于风险治理的探讨充分表明，工业社会的风险治理方式已经越来越不能满足风险社会的治理需要了，我们需要立足于风险社会的现实，去寻求和发现新的治理方式，特别是需要确认风险治理的主体，通过全新的主体建构去实现风险治理。在思考这一问题的时候，我们注意到了任务型组织的价值，可以相信，近年来国内学者张康之等人对任务型组织的研究已经为我们发现了风险治理的主体，由任务型组织来承担风险治理的使命，必将为人类的风险治理开拓出一个全新的局面。
三、任务型组织的出场
在工业社会的话语体系下，一提到组织，我们的头脑中立马就会映现出官僚制组织。的确，官僚制组织是工业社会中占据支配地位的一种组织形式，虽然它存在的基础在20世纪后半期已经受到了动摇，以至于不断有人发文宣告官僚制的衰落、终结与死亡，但直到今天，我们所身处其中的仍然是一个由官僚制组织构成的世界，我们所接触到的几乎所有组织理论也都只是官僚制组织所发出的不同声音罢了。不过，尽管官僚制组织有着绝对的支配性地位，但在现代组织理论的谱系中，也有
一些学者观察到了一种不同于官僚制组织的“特殊组织”的存在。比如，在《官僚制内幕》中，唐斯就描述了这样一种现象：“官僚组织或其中某个部门突然接到上级命令，去完成一件紧迫任务。该任务很复杂，需要新的研究与执行，需要许多资源，并且必须尽可能快地完成。……因此，为了完成这个任务，在官僚组织的正常运作之外，一个新的组织建立起来了。它整体看来，比原官僚组织要小得多，尽管它可能拥有许多成员，但这些成员具有比较突出的能力，比原官僚组织的一般成员更胜任工作，因为他们是为了这个任务而被特别挑选出来的。他们在一段时期内免于日常轮换，所以人员更替率很低。此外，它拥有足够的专家和足够的资源，它可以独立于日常运作的命令链条。它被豁免了几乎所有现存的控制、管制以及程序，并且可以自由创造它自己的控制、管制与程序。最后，它具有充分的优先权来使用资源，资源配置无须直接与正规部门中其他的资源使用者竞争。”20不过，出于当时所有组织都会走向官僚化的一般认识，唐斯认为，这种“特殊组织”最终也会失去其特殊性，“变得只不过是官僚组织的另一个组成部门而已，在规则、管制以及缓慢的决策程序中奋争。”21
唐斯对于官僚制组织之外这种“特殊组织”的存在的观察是准确的。我们知道，《官僚制内幕》出版于1967年，而1960年代正是官僚制组织从众星捧月般的明珠变成众矢之的的年代，无论私人部门还是公共部门，无论学界还是民间，都更多突出了官僚制组织的不足，而不再强调其“理想性”。在《官僚制内幕》中，唐斯虽然对官僚制组织表达了不满，却并未有取而代之的想法，而在同年发表的另一篇文章中，本尼斯则认为官僚制组织已经完全不能适应当时的现实——急剧而无法预计的变化；规模的大幅膨胀，以至于传统的组织活动已不足于支持增长；由于现代技术的复杂性，今天的组织活动需要高度多元化与专业化的人员构成；对组织的人的方面的发现，要求将组织作为人的发展与自我实现的一种工具——，因而需要让位于“未来的组织”了。22在这样的背景下，企业管理者与政府官员都开始寻找官僚制组织之外的行政途径，“任务小组”则成了他们共同的选择。以政府为例，美国政府在面临特殊情况的时候经常会选择成立task force——通常被意译为“工作组”、“专案组”，其实直译就是“任务小组”，而自肯尼迪政府以来，出于对正式官僚机构的不信任，设立task force以贯彻其政策目标成了白宫越来越频繁的选择，23而且其所执行的政策层次也越来越高。
1981年，为了细化其“新联邦主义”的施政纲领，里根成立了task force on private sector initiatives，负责寻找私有化和公私合营的成功案例与制定推广方案，并指定由副总统布什亲自挂帅。1982年12月，根据成立时的规定，该task force自动解散。与task force on private sector initiatives相比，今天的读者应当更熟悉另一个task force，这就是由克林顿设立，其副总统戈尔挂帅的national performance review。尽管今天已经成为了“新公共管理”运动的实体性象征，但npr最初也只是一个任务小组，其任务就是制定“重塑政府”的实施方案，根据规定，一旦方案出台，npr就应宣布解散。所以，npr最初并没有固定的工作人员，其人员都是从各部门或各州借调来的，通常只有3-6个月的任期。尽管为了确保“重塑政府”政策的顺利执行，克林顿与戈尔延长了npr的寿命，但其生存环境一直不稳定。直到克林顿第二个任期，出于为戈尔竞选总统增添筹码的需要，npr才得到了某种常规化，24似乎如唐斯所说的，变成了“官僚组织的另一个组成部门”。
