原文作者：黄金辉，杨富坤，韩冬梅
〔摘要〕大学生村官计划的实施和推广，对缓解大学生就业难、加强农村基层组织建设与拓宽后备干部队伍来源具有重要作用。目前大学生村官计划实施中存在大学生村官自身能力不足，身份模糊、工作职责不清，乡镇政府截留、挪用大学生村官的现象严重，政府对大学生村官管理缺位与期满后出路较窄等突出问题。进一步优化大学生村官计划应着重从以下三方面着手：科学定位大学生村官的角色，加强高校宣传培养与优化工作环境，以及进一步健全完善大学生村官的选拔、培训、绩效考核、激励保障和出路管理机制。
〔关键词〕大学生村官；基层政府；农村；大学生就业
〔中图分类号〕d60〔文献标识码〕a〔文章编号〕1000-4769（2012）06-0055-06
从2010年10月至2011年6月，课题组先后在四川省成都市、西昌市、雅安市、达州市、泸州市、乐山市、眉山市，重庆市大足县、璧山县，陕西省凤翔县、广西柳江等中西部地区，以及山东聊城、北京大兴区等一些东部地区发放问卷500份。截至2011年6月底，回收有效问卷450份，其中接受问卷调查的基层大学生村官234人，占比52%，内容包括受访大学生村官的人口统计学特征、对村官制度运行情况的评价与制度调整优化的建议等；基层政府工作人员216人，占比48%，内容包括受访官员的职务、对大学生村官的评价、对计划运行中存在问题的分析和建议等。此外课题组还利用四川大学全国干部教育培训基地这个平台，对参加培训的部分基层政府工作人员做了深度访谈。WWw.11665.COm本文的撰写即基于相关调查的统计数据和访谈实录。
一、大学生村官计划运行的成效及存在的问题
（一）大学生村官计划运行的主要成效
1.缓解了大学生就业压力。高校扩招以后，特别是近年来，大学生就业竞争日益激烈。大学生村官计划的实施，拓宽了大学生就业的渠道。在我们对216位基层官员“您认为大学生村官计划的主要目的”的问卷调查中，选择“缓解大学生就业压力”的达25%，比例最高。大学生村官对“您选择做大学生村官的主要动机”的回答，选择“就业压力大，作为暂缓之计”的为23%。部分大学生在其他就业选择不理想时，将做村官作为一条新出路。在调查走访中我们了解到，成都市郊县大学生村官的考试与选拔比率，有时甚至超过一些公务员考试的比率。由于城市就业竞争激烈，加上近年来乡村工作条件的改善，以及相关保障措施的出台，很多大学毕业生乐意参加村官计划。在严峻的就业形势下，农村基层成为大学生就业的一个新领域，在一定程度上缓解了大学生的就业压力。
2.充实了基层后备干部队伍。大学生村官在农村基层工作与生活，有助于改善农村人才匮乏的状况。我们从问卷及实地调研过程中得知，许多大学生村官在农村基层得到了很好的锻炼，村官的服务经历为他们以后的发展提供了更广阔的空间。从长远来看，大批的大学生村官选派到农村，一定程度上弥补了农村人才的匮乏，为新农村建设提供了人才支持和组织保证，也对改变干部队伍来源的结构性缺陷、充实基层后备干部队伍具有重要的作用。
3.加强了农村基层组织建设。很多大学生村官认为，目前农村基层干部年龄整体偏大，知识结构落后，思想相对保守僵化，缺乏活力与创造力，这是我国农村落后状况长期得不到改变的重要原因之一。在大学生村官不断地被充实到农村，特别是随着越来越多的大学生村官被选为村两委会成员，农村基层干部队伍的结构有所改善，干部队伍的整体素质得到较明显的提升，使农村基层组织更具创造力、战斗力，有利于提高农村公共管理的层次与水平。大学生村官深入农村基层工作，广泛宣传党的建设社会主义新农村的路线、方针、政策，进一步夯实了中国共产党在农村的执政基础。
4.促进了大学生自身成长。调查结果显示，其中43.8%的大学生村官来自城镇家庭，以20世纪80年代中后期出生者为多。据成都市龙泉驿区同安街道办事处下辖的几个相对偏僻村组的大学生村官介绍，来农村基层工作，不仅让他们认识到理想中的乡村田园生活与现实的巨大反差，让他们感触最深的还是直接体验到了农民生活的艰辛、基层事务的繁琐，在基层锻炼所得到的远非校园所能学到。在四川较落后的凉山州金阳县红联乡，大学生村官对当地贫穷落后的现状感到震惊，当地卫生、教育、交通发展的滞后，加深了他们对基层的认识，也使他们更加体会到自己作为大学生村官存在的价值。在对216位农村基层官员关于“您认为大学生村官计划目的”的调查中，近23%的官员认为，实行大学生村官计划可以丰富大学毕业生的人生阅历，锻炼其能力。
（二）大学生村官计划实施中存在的突出问题[论文网]
1.大学生村官自身能力不足。大学生村官普遍缺乏工作经验，专业不对口，学到的知识很难直接运用于农村工作中。据调查，毕业于普通高校的大学生村官占了近84%。据对大学生村官工作期间遇到的主要问题的调查，234名村官中有173人认为自身经验或阅历不足，还有75人认为专业不对口，难以施展拳脚。当问及大学生村官最需要的培训项目时，很多村官认为需要加强能力提升、人生规划、人际交流等方面的培训。在对农村基层官员的调查中，12%的人认为当前大学生村官最突出的问题是自身能力不足。这主要体现在两方面：一则由于他们不直接生活在农村，对农村缺乏了解，不习惯农村生活，导致“水土不服”的现象；二则在于专业差异很大，工科、理科学生占很大比例，缺乏涉农工作的专业知识，当面对农村复杂的问题时往往束手无策。
2.大学生村官身份模糊、工作职责不清。在问卷调查及走访中，村官和政府官员谈论较多的是大学生村官身份的定位问题。不论问及官员及周围的人对村官的态度，还是对大学生村官的相关保障措施、未来出路时，村官身份问题始终是大家关注的焦点，这在法律和工作上都遇到了难题。2010年修改的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《组织法》）规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”目前，大部分大学生村官担任村主任助理或村支部副书记，少数村官通过参加村委会选举成为村主任。问卷调查数据表明，回原籍村工作的大学生村官仅占11%，其他均为非本村籍的。从理论上来说，大学生村官村主任助理的任职与《组织法》的规定不吻合。近42%的官员也认为，现行大学生村官计划与村民自治制度存在一定冲突。大部分村官是外来者，任期较短，而且部分被长时间抽调到上级部门，“游离”于村与乡镇之间，真正扎根基层的较少。从事的工作一般集中为文字处理、整理档案资料、电脑录入等文秘工作。大学生村官的身份模糊，既不是农民，也不是公务员。村官身份的模糊，导致其权责不明、职责不清，村民也对其缺乏认同，从而无法真正发挥作用。
3.乡镇政府截留、挪用村官现象严重。从村官的管理主体来看，直接管理部门是乡镇党政办（或团委）。在往下分配村官的时候，很多村官名义上分至某村，但实际上大部分时间被截留在乡镇政府做事。其原因在于
当前一些乡镇工作人员的知识结构，无法完全适应信息技术进步对工作提出的新要求。据统计，在对大学生村官“大部分工作时间在哪里”的调查中，近68%的村官回答在乡镇及以上部门，大学生村官被上级部门截留的问题十分严重。很多乡镇官员在谈到村官作用的时候，也认为村官减少了乡镇干部的工作量，为他们做了很多实际工作，如文秘、计划生育、产权改革、国土统计等。大量村官被截留在乡镇及以上党政机关，导致大学生村官作用难以真正发挥，与大学生村官计划的初衷相违背，对村级治理的优化并未发挥应有的作用。
4.政府对大学生村官管理缺位。为了保证大学生村官计划实施的质量，很多省市对大学生村官的选聘、管理，作了较严格的规定，但这些规定到了基层往往难以有效落实。在对大学生村官“您认为影响大学生村官发挥作用最重要的外部条件”的调查中，其中61%的村官回答，各级政府的重视和相关保障制度的落实，是影响大学生村官发挥作用的最重要的外部条件。为鼓励优秀大学生担任村官，许多省市出台了很多激励措施，如定向招聘村官、考研及公务员招考加分等政策。但一些政策又与公务员法所要求的公务员“凡进必考”原则相矛盾。由于村官分布地域较广，即便在同一县乡内，村官的联络机制也存在很大问题，使大学生村官队伍经常处于游离、放任状态，缺乏必要的交流沟通。村官的管理主体到底是村还是乡镇，缺乏明晰的规定。在培养管理制度上也不规范，没有固定的培养机制与有效的激励机制，影响了大学生村官工作的积极性。
5.期满后大学生村官的出路较窄。课题组调查统计数据表明，怀着投身基层和了解农村的村官只占14%，绝大多数的村官只是将其作为一个跳板，真正将村官作为长久之计的只是少部分。在访谈中我们得知，有些基层官员认为，如果上级政府不把村官的出路解决好，有些人甚至可能成为引起乡村社会不稳的根源。这种看法虽然偏激，但也体现出部分基层干部意识到解决大学生村官出路问题的极端重要性。虽然中组部、中宣部、教育部等联合下发的《关于建立选聘高校毕业生到村任职工作的长效机制的意见》，为大学生村官期满之后指明了五条出路：担任村干部、推荐参加公务员考试、扶持大学生自主创业、引导大学生另行择业、支持大学生村官继续学习深造。但在具体操作上，保障大学生村官出路的政策，要么与现行制度相悖，要么缺乏可操作性。如果不能有效解决大学生村官的出路问题，势必减弱大学生加入村官队伍的积极性，使大学生村官计划的成效大打折扣。
二、大学生村官计划实施中存在问题的因素
大学生村官计划运行中存在问题的原因是多方面的，有大学生村官自身的原因，有制度设计及管理的原因，也有中国政治、社会运行环境方面的原因。
（一）大学生村官自身素质存在的不足
大学生村官的知识水平、工作能力、价值理想与个人素质，直接关系到计划实施的成效。
1.工作、生活能力较差。据问卷调查，约23%的大学生村官认为自己“难以融入农村社会”，难以适应艰苦的农村生活和繁琐的村务工作。由于缺乏基本的适应能力和实际工作能力，难以在农村有所作为。74%的大学生村官承认“自身经验或阅历不足”，缺乏相应的工作经验和工作能力。32.05%的大学生村官认为自己“专业不对口，难以施展拳脚”。专业不对口，“学”“用”严重脱节，制约了他们工作能力的提高。
2.人生价值的迷茫。随着市场化的不断深入，拜金主义、享乐主义思潮蔓延。一些大学生村官也深受这一思潮的影响，崇尚物质享受，精神生活匮乏，个人理想和价值追求也模糊不清。中国人民大学孙柏英教授认为，众多大学生选择当村官并不是出自内在价值的驱动、不是出自对农村的热爱和责任，而是受到服务期满后能够享受到的一系列优惠政策的吸引和诱惑。1从访谈中我们了解到，许多村官觉得自己属于“跟随社会潮流”者，对自己的未来“比较迷茫，尚未考虑好”。一些大学生村官人生价值、目标追求的模糊、迷茫，是制约他们不断提高自身素质与工作能力的内在原因。
（二）制度设计和政策规定的不规范和易变性
1.制度设计不规范。根据相关政策规定，大学生村官一般担任村两委会助理的职务，若是中共正式党员，一般安排担任村党支部副书记，非中共党员的一般安排担任村委会主任助理职务。大学生村官在服务期满后若被选举为村干部，其身份才转变为村级组织的正式成员。这一规定表明，大学生村官不是村级组织的正式成员，而是充当协助者的角色，其实际工作中的职能定位也具有很大的不确定性。大学生村官的职责分配权主要掌控在村两委负责人手中，这一制度设计造成大学生村官职能定位与职责作用发挥的随意性。村党支部书记或村委会主任的个人因素，如个人修养、领导能力、识人用人能力等，对大学生村官的履职和作用发挥具有重要的影响。课题组对大学生村官所从事工作的调查结果也显示，村官的工作杂乱，随意性强。制度设计的不规范导致大学生村官的作用难以真正发挥。
2.政策规定的不统一和易变性。“考录事业单位人员、公务员时享受加分”2的规定对大学生参与村官计划，具有很强的吸引力。许多省市制定了具体的加分细则，然而各地的规定不尽相同，造成实际运行中的许多问题。2010年人力资源与社会保障部对上述政策作了调整，提出“大学生村官等服务基层项目人员报考公务员，既可报考定向考录的职位，也可报考其他职位，不再实行加分等优惠政策。”3尽管一些政策解读者认为，新规定对大学生村官考录工作不会产生太大影响，但它用定向招录取代考试加分，还是引发了诸多不满，许多大学生村官认为自己“被骗了”。此外，普遍开展的大学生村官招录工作缺乏统一规范性。国家与各省市、不同省市之间在招考政策上存在较大差异，如补助办法，优惠政策，特别是关系大学生村官出路的政策等方面存在很大的差异。如重庆市规定“到村工作的大学生工作满两年拟录用为公务员的，应进行录用考察。”许多省市却没有如此规定，这让其他省市的大学生村官感到明显不公平，影响了大学生村官队伍的稳定性。
3.配套措施的滞后性。除岗前培训外，许多大学生村官在工作期间没有参加过其他培训。工作中的截留、借调、挪用现象也十分严重。对大学生村官工作的考核，大多采用工作汇报、书面总结形式，缺乏可操作性。课题组的调查发现，大学生村官平均年龄约25岁，即将面临结婚生子等人生大事，如何保障他们在工作、生活、人生发展方面的利益，成为大学生村官群体最关注的问题。但目前大学生村官的制度安排，未能很好地回应这一群体的诉求。
（三）现阶段中国政治、社会环境造成的运行障碍
当前中国的政治、经济与文化环境，是大学生村官计划运行的现实土壤，对大学生村官计划的实施绩效具有重要的影响。
1.农村发展滞后。传统中国社会的城乡差别，以及1949年以后日益严重的城乡二元体制，造成农村发展的严重落后。与城市相比，农村生产力水平低下，工作生活环境艰苦，加之工资待遇太低，使大学生村官不愿扎根基层。问卷统计数据表明，16.24%的“大学生村官”认为“工作环境较差，难以适应 ”，68.5%的人对目前待遇表示不满。此外，大学生村官的工作还受其重要工作对象——农民群众文化知识水平、道德修养与风俗习惯的影响。目前由于大量中青年农民进城务工，农村日益空心化，留在农村的基本
上是老人儿童，这既是当前乡村治理困境的根源所在，也是大学生村官工作难度很大的重要原因。
2.乡政机构工作效率较低。由于我国行政体制按照上下级对应设置，造成机构臃肿、人浮于事，乡镇政府工作人员存在工作积极性不高，办事效率低下等问题。参加工作不久的大学生村官工作充满激情，效率较高，特别是文字处理、信息收集工作能力较强，往往被乡镇机构借用。一些农村基层官员也表示，乡镇机构使用大学生村官可以“弥补乡镇机构严重缺编情况”，为乡镇机关注入新鲜血液。但在实际操作中，许多大学生村官变成乡镇政府的“打杂人员”，这既违背了大学生村官计划的初衷，也挫伤了他们的工作积极性和热情。
三、进一步完善大学生村官计划的对策建议
（一）科学定位大学生村官的角色
1.政策、法律定位。针对大学生村官计划运行中存在的突出问题，国家应尽快出台有针对性的法律法规与具体实施办法，特别是必须对《村民委员会组织法》进行相应修改，使那些愿意继续留在农村发展的优秀村官，能够获得参与村两委竞选的合法身份资格，在政策、法律层面对其职能、角色进行明确而清晰的界定，并充分保障其工资待遇，改善工作条件，以切实增强大学生村官的吸引力。
2.大学生村官自身定位。大学生村官应主动学习涉农方面的知识和技能，尤其是涉农法律法规，不断提高与当地群众沟通交流的技能。高校可以举办一些励志讲座和村官就业指导会，政府应定期举办一些村官培训班、优秀村官经验交流会；大学生村官自身也可以组织一些学习会和经验交流会。通过各种方式，让大学生村官清晰地认识到自己肩上所担负的责任与使命，重新对自己进行科学定位，坚定服务基层、努力成才的决心。
（二）进一步优化外部环境
1.加强高校的宣传和培养。高校作为人才培养和道德教育的重要基地，应当为大学生村官的培养和输送提供强有力的教育支撑和创造良好的条件。首先，应鼓励高校创新培养模式，更多开设一些与“三农”问题密切相关的专业、课程与讲座，为新农村建设培养更多吃苦耐劳的优秀人才。通过邀请优秀农村干部、优秀大学生村官代表和农业专家，到学校举办交流会、报告会、学习会等形式，宣传国家支农、惠农政策，并出台一些奖励措施鼓励大学生到农村服务。其次，高校应鼓励学生参与暑期“三下乡”、农村实习和农村调研等各种社会实践活动，让大学生了解农村、关心农村，并立志服务“三农”。再次，鼓励有条件的高校多接收农村基层干部委培生，并针对“准大学生村官”开设一些涉农技术、政策与法律法规的专业培养课程。另外，加快建立本校大学生村官的跟踪服务系统，关心和帮助本校大学生村官的发展、成长。
2.优化工作环境。为了鼓励大学生村官更加积极和高效的工作，使其发挥应有的作用，政府和社会都应该为大学生村官创造更好的工作环境。首先，国家应进一步加大对“三农”的投入，促进农村经济、社会的全面发展，加大对农民的教育培训，提高农民的科学文化素质，尤其是支持大学生村官政策。其次，政府要不断完善大学生村官计划的各项法律法规和管理制度，更好地保障大学生村官的各项权利和待遇，解决其后顾之忧。再次，政府主管部门应信任和支持大学生村官的各项工作，在必要监管和充分信任的基础上，充分向其放权，使大学生村官有更多的自主权，能放手工作。
（三）健全大学生村官管理制度
针对目前大学生村官政策“重前期审批、轻后期管理”所导致的问题，应加快构建包含选拔、培训、考核、激励、退出等各个环节的动态管理系统，使真正有志于服务“三农”的大学生“进得来、下得去、待得住、干得好、流得动”。
1.完善和创新大学生村官选拔模式。各地可根据区域实际，丰富和创新大学生村官的选拔方式，使更多的优秀大学生加入村官队伍。首先，要保证选拔的科学性、合理性。在考试内容方面，适当增加一些涉及农村发展现状、农业生产知识、涉农政策法规和农村人际沟通等方面的知识测试。增强选拔考试的透明度，将各阶段考生名单、成绩等信息公开，接受社会舆论的监督。在村官选拔过程中，须着重考察大学生的思想觉悟、服务热情和工作能力情况，尤其是扎根农村的决心。对那些专业对口、工作积极，又立志于服务农村的大学生，在同等条件下应优先录取。村官招录的本土化，村官招录可以采用“原籍优先，就近安排”，鼓励大学生回原籍或附近乡村担任村官。一方面，村官本地化，可凭借其对家乡风俗人情、思维习惯的了解，更得心应手地投入工作；另一方面，就近工作可降低食宿成本，有助于与村民进行沟通交流。对于具有涉农法律、养殖、种植等特殊技能的大学生，有本地农村实习或工作经验，且获得村两委会、村民一致肯定的，可特招或者破格录取为大学生村官。其次，鼓励有条件的地方从农村基层直接选拔一批既熟悉乡村事物，又愿意留在农村发展的适龄青年，由政府出资委托高校进行培养，毕业后回本地担任村官。
