摘 要:随着改革开放不断深入,转变政府职能对于进一步深化改革,有着重要的战略意义,对于经济和社会发展有着主要现实意义。
关键词:政府改革;市场化;职能
1 市场化改革中政府职能的重新定位
在传统的计划经济体制下,政府依托公有产权为基础,通过指令性计划和纵向的“条条”管理,直接控制生产和贸易,实现确定的优先发展的目标。这种措施取得了明显的成效,但同时也付出了沉重的代价。但也最终成为了1978年中国改革的经济动因。改革是在多个层面上展开的,其中,最重要的方面是,政府逐步放弃了对生产和贸易的直接控制,转而利用市场机制,充分发挥其在资源配置和经济激励方面的作用。
1.1 传统计划经济体制下的政府职能及其弊端
改革开放以前,在集中计划经济体制下,我国政府的行政权力和承担的职能过分膨胀,几乎成了“全能政府”。它的主要特征是:计划管理、微观管理、中央集权和条块管理。政府的社会保障和协调职能主要通过平均主义的社会资源分配政策和政治协商制度来保障。长期以来,国家把平均主义作为社会主义的一大特征加以维护。统购统销的生产、消费和交换政策,致使这种平均主义分配政策得以大规模地推行并长期维持。国家计划的资源配置方式,使得政府在社会资源配置中的调控功能特别突出。而政府的社会资源配置政策一旦以平均主义为指导思想,就立即带有了浓厚的社会平衡的政治色彩。www.11665.coM因此,这种资源分配政策所维持的社会平衡是人为的、不稳固的。同样,在这种情况下采用的政治协商制度,也无法从根本上解决社会不同集团的公民在经济和文化等方面的利益保障和协调问题。这种完全排斥市场机制的计划体制所带来的后果有:
(1)社会生产缺乏动力,经济运行效率低下;
(2)人民生活水平提高缓慢;
(3)在城乡二无体制下,各种生产要素无法自由流动;
(4)资源和环境受到严重破坏;
(5)经济社会平等只能停留在口号上。
1.2 市场化改革中的政府职能的定位与转变
政府职能转变的核心问题是权力资源的重新合理配置,一方面是政府与社会的分权,另一方面是政府内部的分权,在某种意义上,前者可以说是更根本的。能最大限度地发挥市场和社会作用的政府运行模式,应当是“小政府,大社会”,它是市场经济发展成熟条件下,政府职能模式的必然选择。
在经济向市场体制转轨过程中,中国政府一直扮演着双重角色,一个是改革领导者的角色,另一个是改革对象的角色。中国要在较短时间内实现从根深蒂固的传统计划经济体制向现代市场体制的革命性转变,其间政府作为一种以国家强制力为后盾的社会公共权威组织,起着特殊甚至主导性作用:它既是改革动力,又是改革阻力。结果如何,主要取决于政府职能与市场化改革能否适应。当今政府的职能定位,既不同于“管事越少越好”的“守夜人”,更不同于全面干预和替代市场的传统计划型政府,而是在保证市场对资源配置起基础性作用的前提下,政府积极、适度、有效地行使对市场运作的宏观调控职能,以发挥政府与市场的优势互补作用。
目前,实现我国政府职能转变应着重三方面:
(1)在政府职能转变中,将政府职能定位于服务行型政府,逐步推进国家权力向社会的转移和回归;
(2)坚持国家与社会分立的原则,增强政府在市场经济和社会发展中的行政能力;
(3)建立在现代社会基础上的政府机构的行政管理方式也应实现制度创新。
1.3 现阶段我国政府职能存在的主要问题
经过20多年的改革,我国政府职能发生了很大变化,政府还权于市场已取得了决定性进展。但在现实经济运作过程中,还确实存在着政府对市场的过度替代问题,一些应该由市场起作用的仍由政府包办,而一些应该由政府职能到位的却没有真正管起来。现阶段,我国政府职能还没有落在与市场经济和政府机构能力相吻合的合理区域内,主要表现在:
(1)行政垄断大量存在。我国企业(不仅包
括国有企业,还包括非国有企业)的投融资自主权一直没有得到切实的落实,投融资项目要经过政府的层层审批。由于审批事项过多、范围过大、时间过长,且审批程序不规范,导致企业立项困难,失去许多市场机会。另一方面,政府的行业垄断破坏了经济主体间的平等地位,造成分配的不公,严重影响了市场机制有效配置资源的功能。
(2)对经济的宏观调控能力仍然较弱。第一,金融体系不完善、资本市场。
不健全导致货币政策传导机制不通畅,影响了货币政策的效果;第二,在货币政策作用有限的情况下,财政政策作为我国政府主要的宏观调控手段有弱化的趋势,不利于经济基础的长期增长;第三,个人收入差距和城乡差距扩大的现象十分突出;第四,产业结构的优化升级仍然没有到位,经济增长与环境治理难以协调。
(3)对微观领域的干预过多。我们的政府是一个包罗万象的政府,行政职能、经济职能和社会职能等多种职能交织在一起,政府目标的取向既复杂又广泛。由于我们处在改革和体制重建过程中,政府目标有时表现出与市场经济条件下的政府目标相左的取向,形成两难抉择,有时甚至发生政府目标的扭曲。
(4)在自己职能领域内的投入严重不足致使其核心能力削弱。政府在竞争性领域进行了大量不必要的投资,但在基础教育、社会保障等应尽职责范围内的投入却严重不足。提供法律秩序、保护社会安全这一政府最基本的职能,其履行尚不尽人意,企业等经济主体缺乏良好的法治环境,从而制约了我国社会经济的稳定发展。
(5)各种政治组织、政企不分的公司同政企不分的银行金融机构相互勾结,利用存贷资金,从事股票、证券和房地产市场投机,牟取暴利,制造泡沫经济。
(6)在转轨过程中,伴随改革开放和市场经济的发展,一些企业包括国有、外资、乡镇和个体等违背市场运行规则,不择手段重金贿赂和疏通政府官员以获取非法利润而造成的腐败,侵蚀了政府根基。
2 有效政府的建立
转轨经济中政府职能转换应当是一个渐进的过程。在转轨期间,政府的职能不是简单地弱化,更不能取消,而是要适应市场经济的需求积极地改革和转换。那么,什么样的政府才是最好、最有效的政府呢?应当说,最会利用市场的政府,能够最大限度地利用市场机制的作用,能够为市场机制的正常运转创造良好条件的政府,才是最理想的政府。
2.1 有效政府建立的前提条件
在现阶段,政府在许多领域都直接或间接参与经济活动。政府既是经济活动的制定者,又是经济活动的直接参与者。政府在经济活动中的这一主体角色,在成熟的市场经济国家几乎没有,它是转型期中国经济运行的一大特色。政府介入的程度越高,公平机制越难建立;同时,政府在介入经济活动时,主体身份常常不甚明确,使得法律规制难以实现。因而,政府介入越普遍,市场秩序越难以从根本上保障。
从经济发展的角度看,政府应该而且能够发挥作用的领域还是相当多的。然而,受精力和财力的限制,政府在一定时间跨度内很难面面俱到,只得有所侧重。从转型与发展的角度来审视,在我国政府职能转变的过程中,应当关注和研究以下几方面的问题:
(1)切断政府机关与经济主体之间的利益连带关系;
(2)以政企分开为突破口,加快现代企业制度建设,特别是法人行政结构;
(3)加快金融体制改革,资本的市场化改革;
(4)加快政府绩效评估机制建设,将成本——效益观念和竞争机制引入政府内;
2.2 有效政府建立的途径
(1)积极退出非职能部门,有所为,有所不为。政府干预应严格限制在市场出现缺陷的经济活动领域,在市场机制能够发挥功能、优化资源配置的领域,政府就不要插手或介入,而在市场机制不能有效配置资源的领域才需要政府干预。一般来说,政府只对宏观经济进行积极调控就可以了。
(2)深化经济体制改革,为政府有效运用经济手段提供市场基础。成功的改革需要一个稳定的相对宽松的宏观经济环境。我国市场经济体制发
育尚不成熟,为改革带来重重障碍,使政府职能难以有效运作。因此,要进一步深化经济体制改革,实现平等、互利、有序的经济秩序。
(3)推进政治体制改革,改变行政方式。政府行政方式直接决定着政府职能的实现,在社会力量增长到一定程度后,在政府行政中适时地采取制度化的民主措施,以减少政府对企业的过分干预,保持社会对政府的制衡,保证政府职能的真正转变。
(4)建立可行有效的权力约束机制。除了实行政企分开,从法律上规范政府职能和行为外,还必须健全和完善对政府的内外监督体系和机制,增加政府调控过程的透明度,推行和进一步完善国家公务员制度等,从法律上、制度上、机制上保证政府行为和经济政策、法规的公正性。
(5)跳出市场失灵与政府失灵的简单互补循环。政府干预并不是解决市场失灵的唯一途径。对于无力弥补的市场缺陷,不如任其自然为好,因为政府在这方面并不是万能的。同样,面对政府失灵,也不能仅仅看到市场的作用,还要重视法制环境的建设。
(6)政府职能转变不能单纯照搬西方模式。在中国现存的社会、政治和经济结构的土壤上,照搬西方模式是不现实的。只有根植于中国国情和能够应付各种挑战的市场经济体制和政府职能模式才有旺盛的生命力。
总之,在市场经济条件下,政府行政应当体现政府是经济运行过程的调节者、经济活动任务的制定者和维护者、执行经济活动的规则的仲裁者以及战略规划的制定者。因此,政府行政的方式要突出市场和效率为中心。一方面,行政方式要符合市场经济原则,把政府行政建立在市场配置资源的基础上,市场的开放性决定了行政方式的开放性;另一方面,政府行政方式的选择要更多地体现效率原则,在符合政府角色和目标的前提下,其方式决定于效率,哪种方式有利于效率的发挥,哪种方式就是好的。政府的积极作用正是通过这种不断创新来实现。
参考文献
[1][美]盖伊?彼德斯.政府未来的政治模式[m].北京:中国人民大学出版社,2002.
[2]张德.管理学[m].北京:清华大学出版社,2007,(6).
[3]金太军.政府职能疏理与重构[m].广州:广东人民出版社,2002,(7).
论文网在线
