[论文关键词】财政危机  地方政府  人户逃移政策
　　[论文摘要】通过分析宋朝地方政府执行人户逃移政策的情况，认为宋朝日益加重的财政危机直接影响了宋朝中央与地方财政的调配体制和地方官员的考课标准，使地方政府在执行中央人户逃移政策时受到影响。由于更多地考虑赋税上供和本级地方财政的需要。因此造成了实际执行情况与政策制定初衷相背离，出现了诸多弊端，降低了行政效率。
     一、引言
    人户逃移，主要是指拥有一定田产并承担国家赋役的著藉人户流离逃亡他乡。这一现象在中国古代历朝普遍存在，汉唐以后尤为突出，如汉代的流民、唐代的逃户、宋代的人户逃移、明代的流民等。中国古代农民安土重迁，他们之所以抛弃田产、背井离乡，其缘由历代大同小异，大体不出西汉鲍宣的“凡民有七亡”之说，从而形成了政府必须面对的社会问题。中国古代历朝政府都采取相应的政治、经济政策试图对人户逃移加以控制，但基于不同的政治、经济形势，取得的成效也有所不同。
　　对于人户逃移的政策控制，宋朝政府在汉唐基础上有了进一步的发展。就荒政而言，宋朝的灾前预防、灾后救济与安置措施已相当完善。从实践情况来看也是富有成效的，较好地实现了社会控制。因此，“两宋两三百年间，没有出现大规模的农民起义，颇富成效的社会救济应该是一个重要原因”[’〕同时，宋朝政府在政策上对财赋较为重视，无论是芳生人户逃移之前的灾伤娠济、赋税倚阁镯免，还是协户逃移之后的“申逃”、招诱逃移归业、招佃逃田、翅田拘籍系官经营等措施，都充分体现了朝廷在人广逃移政策的执行过程中对财政支出与赋税损益的老虑。wwW.11665.COM而且，基于时局与财政形势的变化，中央政府又人户逃移的控制措施不断进行调整，日趋细化和失善。对此，陈明光先生在《宋朝逃田产权制度与地方政府管理职能变迁》一文中从逃田产权制度的角度做了很好的论述，认为宋朝相较于唐五代而言有静的特点。一是更加法制化，制定了“逃田法”、“远年无案籍逃田法”、逃田“请佃法”等专项法规，并经常以诏救的形式对这些“常法”进行临时调整。官府在处理逃田产权时，更加注重以法律文书或官府文丰为据。二是制度更加细化，对逃亡原因不同的逃户，其土地所有权的保留期限、复业后的收益权等有不同规定。三是制定和调整政策时对财政的考虑更力「突出，更多地采用田赋减免措施，以调整逃田收益权在官民之间的分配。四是南宋时进一步加强了刘“请射”或“权佃”逃田者的权益保护，同时，中央对地方政府实施逃田产权制度的职责规定更加明确f 270
    两宋时期，中央通过路、州、县三级行政建制，对地方进行管辖和控制。范祖禹《上哲宗乞行考课监司郡守之法》称:“本朝之法，上下相维，轻重相制，建置之道，最为合宜。……夫监司付以一路，守臣付以一郡(州)，县令付以一县，皆与天子分地而治。”闭(卷72《白官门·考课》)基于这种行政建制，中央行决策之权，地方负执行之责。因此，宋朝中央政府制定的对人户逃移的控制政策，无论是发生在人户逃移之前的灾伤娠济、赋税倚阁镯免，还是人户逃移之后的“申逃”、招诱归业、招佃逃田、逃田拘籍系官经营等，都必须依靠地方政府的贯彻执行。总的来看，地方政府在贯彻执行中取得了一定成效，但是由于宋朝财政形势的变化极大地制约着地方行政，因而影响了执行效率，出现了不少弊端。
    二、宋朝财政危机的加深
    宋朝从建隆元年(960年)建国到祥兴二年(1279年)灭亡，三百多年间常年受到北方少数民族的威胁。北方、西北诸路和江淮一带(主要是在两宋交替之后)长年战争，对当地乃至全国的社会经济都造成了较大的破坏。再加上，宋初统治者确立“守内虚外”的治国方针，在对外战争中长期处于劣势，财政上又受“三冗”(冗兵、冗官、冗费)之累，使得国势出现了与社会经济繁荣不相称的“积贫积弱”的矛盾现象。
    建国之初，宋朝统治者注意农业生产的恢复和发展。史载:“宋承唐、五季之后，太祖兴，削平诸国，除藩镇留州之法，而粟帛钱币咸聚王徽;严守令劝农之条，而稻、粱、桑、桌务尽地力。至于太宗，国用殷实，轻赋薄敛之制，日与群臣讲求而行之。”闭倦nsc}货志上一)因此，财政比较宽裕。真宗时，擅渊之盟订立，边境宁息，社会经济得到进一步恢复和发展，财政形势较为喜人。“天禧末，……而天下总人一万五千八十五万一百，出一万二千六百七十七万五千二百，而赢数不预焉}}fal(卷mc’}下一)，财政富余达二千四百七万四千九百(贯石匹两)。但是，在这背后却存有隐患，时“承平既久，户口岁增，兵籍益广，吏员益众。佛老、外国耗蠢中土，县官之费数倍于昔，百姓亦稍纵侈，而上下始困于财矣”闭倦n9c食货志下一))，“三冗”之累初露端倪。仁宗在位，西北边衅兴起，“宝元以后，募兵益广，宗室蕃衍，吏员岁增。至是，兵一百二十五万九千，宗室、吏员受禄者万五千四百四十三，禄凛奉赐从而增广。

又景德中，祀南郊，内外赏责金帛、络钱总六百一万。至是，飨明堂，增至一千二百余万，故用度不得不足fal(卷i79c食货志下一))，“三冗”问题已是十分突出。结果，皇枯元年(1049年)“天下财赋出人，凡金币丝扩薪当之类皆在其数”，岁人一亿二千六百二十五万一千九百六十四，而“所出无余”tsl (wssc皇枯会计录))。至英宗治平二年(1064年)，“内外人一亿一千六百十三万八千四百五，出一亿二千三十四万三千一百七十四，非常出者又一千一百五十二万一千二百七十八”fal(卷n9c食货志下一》，中央财政处于人不敷出的窘境。①
    神宗继位，王安石颁行新法，在财政上收到了一定的效果。但是，王安石变法之富国强兵的宗旨是为神宗“养兵备边，府库不可不丰，;[6](卷2ac国用考二沥代国用))之目的服务。因此，变法者虽然认识到财政危机的本质是“冗兵耗于上，冗吏耗于下。欲救其弊，当治其源。治其源者，在乎减冗杂而节用度。若冗杂不减，用度不节，虽善为计者，亦不能救也”[7]0167，皇枯元年)。但是，熙宁年间(1068一1077年)宋王朝对外的主动出击，庞杂的军费开支不仅难以节减，而且逐年增加。熙宁十年(1077年)八月辛丑，权发遣三司使李承之言:“三司近岁以来，财货匾乏为甚，计月支给，犹惧不足。”川(卷zsa)中央财政仍然难以摆脱困境。
    神宗之后，新法废行反复，边疆征战一直无法宁息。至徽宗时，蔡京复行新法，但并没有吸取神宗时期的经验教训，“复务拓土，劝徽宗招纳青唐，用王厚经置，费钱亿万，用大兵凡再，始克之，而惶州戍兵费钱一千二十四万九千余缉”[’]倦ms飨货志上三》)，“三冗”之累更加严重，新法已成为统治阶级变相敛财的工具。民众负担十分沉重，社会危机伴随着财政危机开始出现。
    女真金政权的人侵，灭亡了北宋政权，社会经济遭到了极大的摧残。南宋“渡江之初，东南岁人犹不满千万，上供才二百万缉，此祖宗正赋也”(al(}1})财赋收人大为紧缩。为了筹措对金战争的费用，当时“吕颐浩在户部始创经制钱六百六十余万缉，孟庆为执政又增总制钱七百八十余万缉，朱胜非当国又增月桩钱四百余万络。绍兴末年，合茶盐酒算坑冶榷货乘本和之钱凡六千余万缉，而半归内藏”(s7 (}1})。通过多方聚敛财赋，南宋政权维持了军需供给，勉强渡过了财政危机。隆兴和议后，社会经济得到恢复，财政危机得到缓和。
    开禧二年(1206年)，韩健宵北伐，战端又起，财政又复窘困。卫径言:“权臣误国，妄启兵端，不特南北生灵肝脑涂地，且耗竭国家五十年储蓄，国力殆不可支。; (97 ( w4c}守制置乒枢密祟札》)绍定年间(1228一1233年)，宋蒙战事又起，当时“兵事一开，招纳浸广，调度浸繁，公私之积遂至扫地”<o7 ( }a(上庙堂书》)，财政危机再次激化。淳拓六年(1246年)，高斯得指出:“国家版图日整，财力日耗，用度不给，尤甚于迩年。闻之主计之臣，岁人之数不过一万二千余万，而其所出乃至二万五千余万，凿凿空取办者过半，而后仅给一岁胡。,}(ul(w(}0对奏札》)财政支出赤字已达岁人一倍以上。与此同时，南宋朝廷敛财之术、财赋来源亦皆告乏，“其取办之术，则亦不过增褚而已矣!呜呼!造币以立国，不计其末流剥烂糜灭之害，而苟焉以救目前之急，是饮鸡止渴也”[川(w(轮对奏札》)，财政危机已是积重难返。
    可见，限于时局因素，宋朝财政备受“三冗”之累，仁宗、英宗时就已出现中央财政人不敷出的窘境。其后，朝廷推行新法，多方筹措，甚至变相敛财，仍无法扭转困局，却陷于恶性循环之中，财政危机进一步深化。在这样的情况下，地方政府增赋的压力日益加重，地方的财政权益日渐受到中央朝廷的挤占，宋朝中央与地方的财政关系必然受到影响。
    三、中央与地方财政关系的变化
    宋代国家的财赋分配沿袭了唐朝两税三分制的财政政策。正如叶梦得所言:“唐制，诸道贡赋别而为三，有上供，有留州，有送使，本朝大略因之。上供之外，留州者，逐州之所用也;送使者，转运使之所领也。; [ 1z] ( }a(r}诏咨询状》)但宋朝的上供、送使·留州的财政关系与唐代两税三分制已有很大区别，中央加强了对地方财政的调控。例如，宋朝地方财赋有上供，运送京师的财赋包括夏秋二税、榷货、金银课利以及新法后增加的常平、免役、坊场等钱。除此之外，另有军资库钱(即留州)、公使库钱(即送使)，但它们都属于“系省”，即实际留在地方的财赋，在名义上属于中央，原则上使用权归属朝廷，地方不得随意支用[13]。由此可见，宋朝中央对地方财政的控制加强了。
    如果中央财政较为宽裕，朝廷会考虑满足地方财政需求和“恤民”之要。马端临言:“虽按籍而索锚株人朝廷未为不可，然且犹存上供之名，取酌中定数定为年额，而其遗利则付之州县桩管，盖有深意，一则州郡有宿储，可以支意外不虞之警急，二则宽于理财，盖阴于恤民。m [ 6] ( x23(国用考一沥代国用))因此，在宋初财政较为宽裕的情况下，地方财用也较为富足。

    随着中央财政的日益紧张，朝廷不断加强对地方财力的调取，而不顾及地方的财政需求。王安石变法时，新政者为了增加财政收人所进行的改革，使宋代财政制度出现了重大变更。“唐制天下赋税，其一上供，其一送使，其一留州;此之于今，上供之数可谓少矣!……祖宗以来，法制虽异，而诸道蓄藏之计犹极丰厚。……自熙宁以来，言利之臣，不知本末之术，欲求富国，先困转运司，转运司既困，则上供不济，而户部亦惫矣!;[14](}41(转对状》)中央进一步加强了财政集权，增加了地方上供财赋的数量。然而，这不仅没有解决中央财政的窘境，而且还造成了地方财政的困难。
    特别是到南宋，进一步采取了以服从中央财政开支需求为首的财政调度原则。淳熙四年(1177年)正月二十一日，户部侍郎韩彦古言:“为今之计，谓宜取见诸路财赋所人，稍仿唐制，分为三等，视其用度多寡而为之制。自上供为始，上供所余，则均之留州;留州所余，则均之送使。}}[15](食货五六之五九)这就使地方财政只能穷于应付上供和自存。关于转运使一级财政困难的缘由，王觑在《上哲宗乞以封桩钱赐户部及诸路转运司》写道:“今东南财用窘耗，……臣亦尝询访转运司财用日耗之因，虽不能尽究其本末，然有灼然易见者d，逐路用度浸广，而朝廷封桩浸多也。··…，若卖盐宽剩钱、圈额禁军请受、减省造船钱之类，名目甚多，本皆转运司之物，而一切封桩，归于朝廷者浸多，则转运司安得而不窘乎?‑[3j(卷，叫财斌i7，内带))
    对上述财赋调配原则的变化，特别是上供数量的不断增加，陈傅良在《赴桂阳军拟奏事札子》中有具体论述:“国家肇造之初，虽创方镇专赋之弊，以天下留州钱物尽名系省，然非尽取之也。当是时输送毋过上供，而上供未尝立额。郡置通判，以其支收之数上之计司，谓之应在，而朝廷初无封桩起发之制。

自建隆至景德，四十五年矣，应在金银钱帛粮草杂物，以七千一百四十八万计，在州郡不会，可谓富藏天下矣。大中祥符元年，三司奏立诸路岁额，熙宁新政，增额一倍。祟宁重修上供格，颁之天下，率一路之增至十数倍，至今为额。其它杂敛皆起熙宁，于是有免役钱、常平宽剩钱。至于元丰，则以坊场税钱、盐酒增价钱，香矾铜锡斗秤批剃之类凡十数色，合而为无额上供，至今为额。至于宣和则以赡学钱、来本钱，应奉司诸色无名之敛凡十数色，合而为经制，至今为额。,} } lbj (w9c赴柳军拟奏事札子))至南宋时，所谓“自军兴以来，计司常患不给，凡郡邑皆以定额案名予之，加赋增员，悉所不问”fn](卷上c}}民力疏))，说的就是中央财政对地方财政采取定额划拨经费的原则，而对地方财政的增收增支则全然放任自流。
    因此，在巨大的财政压力下，地方财用因人不敷出而加赋于民的情况十分常见。史称:“熙宁以前，上供钱物无额外之求，州县无非法之敛。自后献利之臣不原此意，唯务刻削以为己功。若减一事一件，则据其所减色额责令转运使封桩上供，别有增置，合用之物又合自办。上供名件岁益增多，有司财用日惟不足。既无家资之可助，又无邻粟之可贷，必至多方以取于民。非法之征，其来乃自乎是。}}f}sl(wc}}宗论理财))淳熙七年(1180年)，朱熹言:“夫有田则有租，为日久矣。而今日民间特以税重为苦者，正缘二税之入，朝廷尽取以供军，州县无复赢余也。……州县既无赢余以给官吏、养军兵，而朝廷发下离军、归正等人又无纪极，支费日增，无所取办，则不免创于二税之外，别作名色，巧取于民。”f 197 (}oc庚子应诏封事))曾任湖南诸州安抚辛弃疾指出:“州以趣办财赋为急，县有残民害物之政而州不敢问;县以并缘科敛为急，吏有残民害物之政而县不敢问。”〔洲(卷i9c}盗》)正如包伟民先生所总结的，宋代的特点在于中央政府一直未能调整赋税制度以及中央与地方财赋分配的格局，只是通过默许州县法外征敛的办法来解决财政困难。这种赋税的非制度化，导致了地方吏治的腐败与民众痛苦的加深。②    
可见，在这样的财政调配体制下，对于地方行政尤其是地方政府对人户逃移政策的执行，必然会造成极大的制约。
    四、地方职能与逃移政策执行的演变
    宋朝建国之初，朝廷对于各级地方官员的职能都有相应的规定，并建立了一整套考课制度，如以“七事”考监司，以“四善”、“三最”考守令。其中，有关劝课农桑、户口增损、田畴垦辟等考核标准，都与增加国家财赋收人密切相关。而且，随着宋朝财政问题的日益突出及中央与地方财政调配体制的变化，“经划财用”的职能在地方官课绩中愈显重要。崇宁二年(1103年)徽宗诏:“诸路知州、通判、令佐任内，如能尽心经划财用、应副上供及本处支使，各得足备，或不能悉心营.办，却致圈乏，殿最赏罚闻奏。;}isl(职官五九之一})在财政十分艰窘的南宋时期，“催督财赋”实际上成为中央考核地方官员最主要的内容，其他职能则可“不复问”。孝宗淳熙十五年(1189年)，朱熹言:“版曹经费网乏日甚，督趣日峻，以至废去祖宗以来破分良法，而必以十分登足为限。以为未足，则又造为比较监司郡守殿最之法以诱胁之。不复问其政教设施之得失，而一以其能剥民奉上者为贤。于是，中外承风，竞为苛急，监司明谕州郡，郡守明谕属邑，不必留心民事，惟务催督财赋，此民力之所以重困之本。"(197卷，’《戊申封事》)这必然造成地方守令“其所先务，惟治财为然”l2i7(卷ac送富修仲序》)的后果。

    因此，宋朝财政危机造成了中央与地方财政调配体制和地方考课标准的变化，对地方行政产生了极大影响。地方政府在执行人户逃移政策时，更多地考虑赋税上供和本级地方财政的需要，由此制约了地方政府执行有关人户逃移政策的取向，其中出现的弊端即与此相关。董婿指出:“今之守令，专办财赋，贪丰熟之美名，讳闻荒歉之事，不受灾伤之状，责令里正伏熟。为里正者，亦虑委官经过，所费不一，故妄行供认，以免目前陪费，不虑他日流离饿革，劫夺之祸，良可叹也!;〔221(卷中《检早))
    在这样的情况下，中央虽常有赋税倚阁镯免之令，但地方政府在贯彻执行人户逃移政策时，却由于赋税上供和本级财政开支的需要，不肯给予“除豁”，包括不执行灾伤检放、逃移归业放税、招佃逃田减税等政策，甚至还要加征。咸平元年(998年)四月，真宗对宰相说:”诸路道欠，先朝每有赦青，皆令镯放。而有司不认朝旨，尚更理纳，颇闻细民愁叹，此甚亡谓也。‑(}l(3)元枯五年((109()年)，知杭州苏轼上书哲宗言:“二圣嗣位以来，恩贷指挥多被有司巧为艰阂，故四方皆有黄纸放白纸收之语。;(6l倦州国用考五.斓贷》)徽宗宣和三年((1121年)二月七日，臣僚言:“水旱灾伤去处州县，已依条差官检踏减于苗数分数，讫而，槽臣又令州县再行增收分数。
如宣和元年，芜湖一县已经减放分数，而嘈司再行增蜘又千九百石。;(isl(食货一之六)绍兴十五年(1145年)二月十五日，荆湖南路转运判官李绍祖言:“访闻州县官吏往往将递年积欠已应除放之数，别作名色，或谓之月计、或谓之解州、或折见钱、或催本色，令看保正长按月认纳。;(isl(食货六三之九、--o )绍兴二十七年(1157年)十一月四日，殿中侍御史叶义问言:“且以江东一路言之，岁认上供额八十五万硕，皆责办州县及时输纳。然其间或因灾伤检放，致令有承认不足数目，朝建烛见，难以催理，曾降指挥除放至绍兴二十二年讫。自二十三年以后，实因灾伤检放米数依旧催理…...00(isl(食货一之一。、一)
    同时，上述财政调配原则对地方财政收支的影响，必然也直接导致地方政府在贯彻执行中央人户逃移政策中出现灾伤检放不实之类的弊端。熙宁八年(1075年)十月，祠部郎中赵鼎言:“京东自夏秋旱蝗相仍，民被灾流徙者十六七，虽检放租税，而一县通校，类不及五分，盖恐碍倚阁青苗本息。乞令本路体量镯税。,}(}l(卷u,})绍兴二十六年(1156年)二月五日，朝臣柳纶言:“臣窃见民间岁纳秋苗，间有旱涝，自合减放分数，近来州县多是利于所人，略不加恤。onsl(食货一}-o)对此，朝廷也有所认识。孝宗淳熙四年(1177年)，臣僚言:“屡赦镯积欠以苏疲民，州县不能仰体圣意，至变易名色以取之。宜下诸路嘈司，如合该除放，无得更取之于州，州无得更取之于县，仍督逐县销豁欠，簿书其名数榜民通知。‑(bl(}2}c}用考五.斓贷》)但是，如果中央与地方财赋分配体制不进行变革，那么这一局面是无法得到改变的。罗大经指出:“朝廷若欲除无名之征以宽民，须是究是一郡盈虚，有以补助之，使岁计不乏，然后实惠乃可及民。不然.亦徒为空言而已。
    在财政困窘的情况下，即使是用于备荒贩济的常平、义仓等，也常会被挪用。如仁宗时，“常平积有余而兵食不足，乃命司农寺出常平钱百万络助三司给军费。久之，移用数多，而蓄藏无几矣。;(4](}176c食货志上四》)这种情况在地方十分常见。
绍兴二十七年(1157年)五月丙子，殿中侍御史王硅言:“臣窃见诸州郡，每岁输纳秋租，自装发纲运之后，仓凛一空，所存止有常平义仓解斗，军粮吏捧，及捧发上供不足之数，皆取给于此，所在成例。是名为常平，而专以备州郡急网，至饥民艰食，则坐视而无以贩之，殊非立法之意。”阁(卷‘77)义仓则常“自乡而移于邑，自邑而移于州”(2fl](卷7(}t仓利害书》)，这自然就影响到地方政府进行灾伤贩济。绍兴九年(1139年)七月二十三日，臣僚言:“国朝盛时，府界诸路所积常平、义仓米几千五百万解，天灾代有，民无流离饿俘，由有备也。艰难以来，用度不足，或取以给军须，至龄州县他费因以侵用，比年往往销费殆尽，……大抵有司务纤目前之责，不思久远之计，遂指言者无事预备之言以为迁缓，不幸一有二三千里水旱、虫蝗之尤言之何及?’’[lsl(食货五三之二三)
    而且，在处理逃田招佃上，地方政府出于增赋的压力，为避免逃田荒闲，财赋亏损，常抑勒邻人承佃交租。绍兴元年(1131年)六月九日，臣僚言:“诸路州县系官田产，缘当时估立租额高重，产主逃移展转勒邻人承佃，破坏家产，输纳不及，遂致逃移。”〔巧〕(食货六一之习甚至实行“摊逃”，如黄震称:“凡民十家为保，一室逃即均其税于九家，二室、三室逃亦均其税。乡里不得诉，州县不得镯其租，民被其灾皆逃去，无敢言者。;(lsl(食货一之})由此引发新一轮的民户逃移。陈明光先生指出，受地方官员考课制度的影响，加上南宋以来财政困难加剧，地方官员上供财赋的压力增大，地方政府在处理逃田产权中存在着申逃不实和非法赋敛等诸多弊端，大大削弱了逃田产权制度对恢复和发展农业经济的激励作用(zl0
    综上所述，宋朝在人户逃移政策的制定上已是相当完善，在实际执行上也能较好地实现社会控制，维护社会稳定。但是，由于财政危机的加深，中央与地方财政调配体制以及地方官员考核标准的变化，使得地方政府贯彻执行中央人户逃移政策的价值取向受到了影响。在政策制定上更多地考虑了赋税上供和本级地方财政的需要，由此造成实际执行情况与政策制定的初衷相背离，出现了诸多弊端，降低了行政效率。