摘 要:行政垄断行业,大多是国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业,《反垄断法》对合法经营予以保护,因而对行业行政垄断表现形式的研究特别重要。行业行政垄断有三种一般的表现形式——政府部门不适当的行政进入壁垒、规制机构低效率的规制行为、行政垄断企业滥用其市场支配地位的垄断行为;通过实证以及调查研究发现,后两者是当前行业行政垄断的主要表现形式,为此给出行业行政垄断改革的相关建议。
关键词:行业行政垄断;规制效率;价格规制;反垄断法
一、引言
研究行业性行政垄断,遇到的第一个问题就是行政垄断行业的判定问题。已有的研究中,在选取国有化比重、行业集中度与产业利润率三个指标的基础上,结合运用二维分析法和综合加权排序法,有11个行业被判定为行政垄断行业(丁启军 等,2008)。这些行业大体可以分成三类——自然垄断型、资源及加工型、其它型。表1给出了具体的分类情况:自然垄断型行业最多,有6个;资源及加工型行业有3个;其它型有2个,其中烟草加工业比较特殊,属于国家特许经营,而银行业则牵涉国家经济稳定及安全,基本上是四大国有银行主导。
从表1的行业分类情况看,公共权力往往都有充足的理由介入这些行业进行干预,对竞争进行限制和排斥,实行法定垄断。wWw.11665.coM以自然垄断型为例,自然垄断行业本身就有运用公共权力进行进入规制的需求。现行的《反垄断法》第一章第七条规定:“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营的行业,国家对其经营者的合法经营活动予以保护,并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控,维护消费者利益,促进技术进步。” (全国人大常委会法制工作委员会经济法室,2008)33很显然,前述诸行政垄断行业大多可以被看作《反垄断法》中此条规定的行业。由于行业性行政垄断大多披着“合法外衣”,人们对其进行研究要复杂得多,也很难只通过《反垄断法》对行业性行政垄断进行有效治理。
二、行业行政垄断的一般表现
解决上述问题的有效方法是对行政垄断行业进行逐一的“解剖式”的研究,这样才可以很具体地对这些行业中行政垄断的表现有更加明确的认识,从而便于给出更有针对性的政策建议。但限于篇幅和精力所限,再加上理论本身就具有抽象性,因此,这里我们主要按照主体差别只概括性地给出这些行业中行政垄断的几种一般表现形式。
1.政府部门不适当的行政进入壁垒
在市场失灵,即通常认为不适合市场竞争的领域,政府往往选择设置一些进入壁垒,达到限制竞争的目的,然而,现实中,在很多市场没有失灵的领域内,政府也会设置一些行政进入壁垒,此时这些进入壁垒是不必要的,可认为是行政垄断的一种表现。以自然垄断型为例,自然垄断产业的业务一般具有垄断性业务和可竞争性业务之分,自然垄断产业内的可竞争性业务领域不具有成本弱增性特征,并不属于市场失灵的范畴,因而政府的进入规制政策并不必要;然而现实中这些业务领域的市场进入往往也被政府部门严格控制,造成了行政权力对竞争的不适当的限制和排斥,从而形成行政垄断。这种不适当的行政进入壁垒,大多以法律、法规条文的形式出现,对竞争的限制力度相当强。
2.规制机构低效率的规制行为
在某些不适合市场竞争的领域,政府在设置一些进入壁垒的同时,往往也会伴随着其它一些规制政策,以消除缺乏竞争可能带来的不良后果,此时,如果这些规制政策缺乏效率,造成了对垄断的放纵,也可认为是行政垄断的一种表现。仍以自然垄断型为例,在自然垄断业务领域,政府进行进入规制,造成了垄断的市场结构,与此同时,政府还要进行相应的价格规制,以保证获得垄断地位的企业按照边际成本或者平均成本原则定价,防止垄断定价带来的不良后果;现实中,由于政企之间的信息不对称以及可能的政企利益同盟,使得规制机构的类似价格规制等规制行为效率相当低下,根本无法对垄断后果进行很好的控制,从而成为行政垄断的重要表现形式。另外,值得指出的是,这种形式和第一种行政进入壁垒有着很强的关联性:行政进入壁垒是否适当,一方面取决于是否存在市场失灵,另一方面也要看配套的规制政策是否有效,如果理论上不存在一个有效的配套规制政策,那么即使市场失灵,行政进入壁垒也可被认为是不适当的。
3.行政垄断企业滥用其市场支配地位的垄断行为
在企业主体层面,如果企业的垄断市场地位是由行政性进入壁垒获得,而不是市场竞争的结果,那么,此时企业如果存在滥用其市场支配地位的垄断行为,则可认为是行政垄断的一种表现。通过行政性进入壁垒获得市场支配力地位的经营者滥用市场支配地位的行为,与通过市场竞争获得市场支配力地位的经营者并无多大不同,这里就不多赘述。
三、各表现形式的实证检验
“不适当的行政进入壁垒”的形式曾经是行业行政垄断表现的主要形式,但是随着垄断行业改革的深入,竞争性业务领域逐步放开,市场竞争基本形成,这种形式的行业行政垄断尽管在一段时间内还将存在着,但是其改革之途已基本完成,因此这一部分并不是本文研究的重点。
被判定为行政垄断的11个行业,基本都存在市场失灵,也基本属于《反垄断法》中关系国民经济命脉的行业。因此,本文认为,对这些行业的规制失效和垄断企业滥用其市场支配地位是当前行业行政垄断的主要表现形式,应该成为行政垄断行业进一步改革的重点。下面,本文将通过数据及实证来说明这两种形式的行业行政垄断是如何大量存在的。
(一)规制机构低效率的规制行为
政府部门进入规制的有效性往往很容易实现,直接以法律的形式规定由垄断企业专营或者对新企业实行苛刻的进入条件限制即可实现。但是,为了消除进入规制造成垄断带来的坏处,政府规制机构必须同时采取其它的规制措施,价格规制便是其最主要的规制内容——《反垄断法》第七条明文规定“国家对其经营者的合法经营活动予以保护,并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控,维护消费者利益”。为此,我们将主要试图检验价格规制的有效性,来考察当前规制机构是否存在明显的低效率的规制行为。
1.价格规制基本失效的假设
stigler等(1962)研究表明,在美国电力行业中,受规制的州的电费水平平均要比不受规制的州高,如果剔除诸如人口规模、城市化状况、工业化范围等因素对电费水平的影响,政府的价格规制基本上对电费水平没什么影响。在中国,由于以下两个原因,使我们有足够的理由假设政府价格规制基本失效:
首先,信息不对称的影响。规制者与垄断企业相比,由于远离企业生产经营的实践过程,就不可能掌握比垄断企业还要多的企业信息,也就是规制者与被规制企业之间存在明显的信息不对称现象。由于信息不对称的存在,规制者实际上很难了解企业的实际成本和需求信息,而企业也并没有动力将自己的真实信息呈现出来,恰恰相反,他们总是尽可能地试图利用自己的信息优势来获取一个信息租金。这样一来,价格规制所依赖的企业信息就失去了真实性,其有效性也就不可避免地被打了折扣。
其次,规制者与被规制者关系的影响。在中国的政治经济环境下,自然垄断行业多以国有企业为主体,规制机构通常由原来的行业主管部门转化而来,有的甚至仍然政企合一,与行业内的部分或全部企业有上下级的行政隶属关系或者渊源。对规制者而言,这很容易使规制政策偏向企业,与垄断企业结成利益同盟,而置社会福利于不顾,规制效果可想而知。而对于主管价格规制的发改委来讲,虽然其与垄断企业之间不存在明显的利益同盟现象,但是由于其价格规制政策的实施面对的不单单是垄断企业本身,更有其行政主管部门,这就使有效的价格规制很难实现。
2.价格规制基本失效的表现
垄断产业之所以要实行政府价格规制,就是要消除垄断定价及其带来的超额利润。表面上看,我国的价格规制并未失效,因为行政垄断性企业的账面利润并不如我们想像的那么高,根据信息产业部网站提供的数据计算,像中国电信业这样的行政垄断行业,其以销售收入为分母的利润率只有约17%左右。然而,正如我们所知道的,企业产品价格由成本和利润两个主要部分组成,企业的账面利润虽然不是很高,并不代表企业的实际利润不高,如果企业的实际超额利润发生转移,导致成本发生了无谓的增加而高于正常值,企业产品的最终价格仍然很难降下来,从而导致价格规制失效。
鉴于此,我们认为中国政府价格规制失效并不直接表现为垄断企业的账面超额利润的增加,而是表现为企业成本的无谓增加,这一部分的本质仍然是企业的实际超额利润。进一步地,我们假定实际超额利润转移导致的成本无谓增加主要表现为人工成本的无谓增加,这是因为:其一,正如戚聿东(1999)认为,垄断企业所有权与经营权两权分离,企业管理者与所有者的目标不尽一致,管理者用自己的目标来代替所有者的经营目标,这会导致企业经营成本增加;我们进一步认为,垄断性行业大多还是国有企业,不但存在两权分离的问题,而且所有者严重缺位,企业管理者所受到的监督和限制还远远不够,这就为其运作实际利润的转移提供了极大的方便性。其二,超额利润的转移可能有很多方向,但我们认为主要转向了企业的高管理费和高工资福利等人工成本上,表现为人工成本的无谓增加,因为按照理性经济人的假设,这种转移最符合管理者及其集团的利益目标;而垄断性行业现实中存在的职工收入严重过高的问题似乎恰恰印证了我们的假设。
3.价格规制基本失效的实证检验
在这部分里,我们将尝试对政府价格规制失效的假设进行实证检验。在传统的产业组织理论中,一般认为市场结构决定企业行为,进而决定行业绩效,也就是说集中度较高的市场结构往往会导致较高的利润率。这里,我们假设行业利润率主要受到行业集中度的影响,但是一个行业是否存在明显的价格规制也是影响其利润率的重要方面;同时,由于垄断性行业的企业存在实际利润向员工收入转移的较高的可能性,这里我们假设行业职工平均工资也主要受到以上两个因素影响。
我们将以工业行业中,除了其它采矿业、废弃资源和废旧材料回收加工业以外的其它37个行业2006年的数据为依据,进行实证检验,具体见表2。
以集中度cr4和价格规制regulation作为自变量,以利润率r与职工平均工资pjgz以及r与pjgz标准化平均得到的代表实际利润率的变量sjr分别作为因变量,运用计量软件eviews5进行线性回归,得出表3的结果。
4.实证结论
(1)价格规制与利润率。从分析结果看,cr4对利润率有着显著的正的影响,这符合经典的产业组织理论——市场结构决定经济绩效;而价格规制对利润率的影响则是负的——这意味着一个行业价格规制的存在会造成行业利润率的下降,从这个意义上讲,政府通过价格规制控制垄断行业利润率的目的起码在账面上得以一定程度的实现。
(2)价格规制与职工平均工资。价格规制导致行业的账面利润率下降,并不能说明政府的价格规制就是有效的,因为中国垄断性行业的价格规制失效更多地表现在实际利润向企业内部员工的转移上。从表3的分析结果中我们可以看到:在cr4对职工平均工资有着较显著的正影响的同时,价格规制对职工平均工资也有着显著的正影响,在明显存在价格规制的行业中,职工平均工资要比不存在明显价格规制的行业高出7000多元。
价格规制的存在导致职工平均工资增加如此之多,确实有点让我们感到惊讶,但是这也正印证了我们的假设——价格规制的存在,促使被规制行业的账面利润率有效降低,但是企业的人工成本却大幅度地增加,这正是企业采取实际利润向员工收入转移以规避价格规制的结果。从这个意义上讲,价格规制的效果大打折扣甚至可能完全失效,而且还会造成财富从股东权益向内部员工收入转移的后果;再考虑到被规制性行业多为国有企业占据主导,价格规制则不但可能是失效的,而且还会造成国有资产的流失问题。
(3)价格规制与实际利润率。从价格规制与利润率、平均工资的回归中,我们得知价格规制确实导致行业账面利润率的下降,但是同时却造成了职工平均工资的增加,而这正是企业经营者实际利润向内部员工转移的结果。那么,价格规制对利润率和职工平均工资的综合影响如何便成为一个值得探讨的问题——如果价格规制导致了很大程度上利润率的下降而同时只是小幅度地增加了职工平均工资,价格规制失效的程度就较低,反之亦然。为此,我们有必要探讨一下价格规制对二者的综合影响,这对于更加准确地判断价格规制的效果是必不可少的。
利润率和职工平均工资是两个不同的数据指标,为了探讨价格规制对它们的综合影响,首先就需要把这两个指标进行整合,形成一个同时反映账面利润率和职工平均工资的指标。为了让利润率和职工平均工资具有可比性,我们将这两个指标进行了标准化处理,然后将标准化处理后的数据进行了平均,得到表2中sjr的数据,以此来表示价格规制的综合影响,也可理解为“实际利润率”。
从表3回归结果中可见:cr4指标依然对sjr有着显著的正影响;价格规制的系数为正,但是t值仅为0.547410,在10%的水平上不显著(实证p值高达0.5877),所以可以认为价格规制对sjr没有什么影响,也就是说,价格规制的存在对账面利润率和职工平均工资的综合影响几乎为零,价格规制完全失效。
价格规制完全失效,是指政府的价格规制行为对企业的垄断定价水平基本没有什么影响,垄断高价依然存在,垄断高价所产生的福利损失等负面影响并没有得以消除;价格规制产生的有效影响只不过是让垄断企业将垄断利润向企业内部员工转移了而已。
(二)行政垄断企业滥用其市场支配地位
现有《反垄断法》中所说的行政垄断主要是指地区垄断(于立 等,2008),但是,《反垄断法》第三章专门对“滥用市场地位”作出的规定中,没有条款说明只是针对经济垄断企业而言的;此时,如果企业垄断的市场地位是由行政性进入壁垒获得,而不是市场竞争的结果,那么,此时企业如果存在滥用其市场支配地位的行为,则可认为是行业行政垄断的一种表现。
前面被判定为行政垄断的11个行业中,相关垄断企业基本可被认定为具有市场支配地位;此时,在政资分开、政企分开的大背景下,相关行业主管部门又无法对垄断企业的具体经营行为进行干预,这就会导致依据行政性进入壁垒获得垄断地位的企业存在很强的滥用市场支配地位的倾向。
1.滥用市场支配地位的行为
为了更具体地给出行政垄断企业可能存在的滥用市场支配地位的行为,同时又与《反垄断法》保持统一,这里引用《反垄断法》第三章第十七条的相关条款对滥用市场支配地位的行为进行列举:(1)以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品;(2)没有正当理由,以低于成本的价格销售商品;(3)没有正当理由,拒绝与交易相对人进行交易;(4)没有正当理由,限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易;(5)没有正当理由搭售商品,或者在交易时附加其他不合理的交易条件;(6)没有正当理由,对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇;(7)国务院反垄断执法机构认定的其他滥用市场支配地位的行为。(全国人大常委会法制工作委员会经济法室,2008)99 2.滥用市场支配地位的相关调查及结果
在对垄断企业的滥用市场支配地位行为有了初步认识的基础上,我们通过调查研究获取了第一手资料,从而可以以数据来论证“行政垄断企业滥用其市场支配地位”这种行政垄断的重要表现形式。
通过对40位反垄断与规制方面的国内专家以及397位山东境内普通消费者的调查研究,我们得到37个工业行业并电信、铁路、邮政、航空、银行等5个重要第三产业中垄断行业的“滥用市场支配地位”行为程度的量化指标——每个行业的垄断行为程度,我们提供严重、中等、较轻或无三个单选选项,将严重定为2分、中等定为1分、较轻或无定为0分;假设有n个被调查者接受调查,则每个行业的最高分为2×n分,最低为0分;现在我们假定一个行业的选择较轻或无的有n1个被调查者,选择中等的有n2个调查者,选择严重的有n3个调查者,则n1+n2+n3=n,这个行业的得分为n2+2×n3;将每个行业的得分n2+2×n3除以最高可能得分2×n,即(n2+2×n3)/2×n,以此作为该行业的垄断行为程度的最终得分,得分区间为(0,100%)。
限于篇幅,我们只给出包括5个非工业行业的11个被判定为行政垄断行业的得分值,具体见表4。
从表4的统计结果可见,专家组中,这11个行政垄断行业的行政垄断行为程度除了煤炭开采和洗选业外都超过60%,总的均值更是高达72.61%,这说明专家们普遍认为这些行业存在较严重的滥用市场支配力行为;普通消费者组的调查结果和专家组的数值普遍相差不大,其中煤炭开采和洗选业的数值相差较大,比专家组高出近一倍,达到了73.%,这可能是普通消费者与专家的感受角度不一样所致,但总的来说,均值达到80.57%,这说明消费者也认为这些行业存在较严重的滥用市场支配力行为。
通过面向专家和普通消费者的调查,我们可以看出这些行业存在着很普遍的滥用市场支配力的垄断行为,但是其市场支配力地位有多大程度是由于行政性进入壁垒造成的呢?如果大多是由行政性进入壁垒造成的,我们可以说这些垄断行为是行业行政垄断的重要表现,但如果是由于其它原因造成的,则不可以认为是行业行政垄断的表现。
为了解决这个问题,我们对部分专家进行了一个辅助调查——以电信、铁路、石油及电力行业为例,让专家对其垄断行为程度中由行政垄断造成的按百分比打分,进行平均,得到表5结果。
平均来看,在专家眼中,这些行业的垄断行为有85%可以认为是由行政垄断造成的,由此我们基本可以认定这些行业的市场支配力是由行政性进入壁垒造成的,由此产生的企业滥用市场支配力的垄断行为则可以作为行业行政垄断的重要表现。
四、结论及政策建议
通过研究分析,我们发现:被判定为行政垄断的11个行业,基本都存在市场失灵,也基本属于《反垄断法》中关系国民经济命脉的行业;对这些行业来讲,基本存在着关系国民经济命脉以及国家安全等政府进行行政垄断的理由,不适当的行政进入壁垒尽管在这些行业的部分领域内仍然存在,但已经占据了相对较小的份额;这些行业内存在的低效率的规制行为和垄断企业滥用其市场支配地位是当前行业行政垄断的主要表现形式,应该成为行政垄断行业进一步改革的重点。
基于以上分析,我们对行政垄断行业改革的方向提出以下三点建议:
(1)放开进入不是重点。在市场不存在明显失灵的领域,政府应该降低行政性进入壁垒,实行开放的市场结构政策,简言之就是“开放市场,引入竞争”。但是,随着改革的推进,目前仍然被判定为行政垄断的行业,基本都可被认定为存在明显的市场失灵的行业,《反垄断法》第七条也对这些行业进行了豁免;因此,尽管对于这些行业仍然存在的可竞争性领域要坚持放开进入的政策,但是不应该成为其进一步改革的重点。
(2)提高规制效率是关键。行政垄断行业大多需要政府进行种种规制行为,以此来防止行政垄断造成的损害,《反垄断法》第七条后半段对此也有专门的规定。然而本文实证研究发现政府部门的规制效率相当低下,而如何才能提高规制效率又是一个世界性难题,因此,提高规制效率显然应成为进一步改革的关键,而提高规制效率的关键在于规制机构的改革。
在政企分开、政资分开的基础上,一般认为,实现政监分开,设立独立的监管机构是目前政府规制机构的主要任务,但是政监分开的主要目的是实现政府监管的权威性和专业性,而单纯的政监分开并不能解决政府规制机构存在的主要问题,电监会等独立监管机构的成立已经证实了这一点。结合前文所述价格规制失效的两个基本原因,我们认为,政府规制机构改革的主要任务是:在政监分开的基础上,第一,为了防止监管机构与被规制企业之间可能发生的规制俘获行为,一定要维持规制程序的公开性和透明性,而且必要时要成立专门机构以监管监管者,在目前,《反垄断法》的执法机构可以暂时充当这样的角色。第二,监管机构实现有效价格规制,最重要的就是能获得企业相关成本信息,当监管机构没有能力单独获得时,我们建议加大监管机构和第三方机构诸如国家审计局等的合作,以提高规制的有效性;但是信息的获取也是有成本的,当其获取成本超过一定的临界值时,规制机构获取信息的努力就变得不再恰当,为此,借鉴西方最新的激励性规制理论框架,在信息不对称的情况下实现有效规制就变成必然选择。
(3)《反垄断法》应有所作为。《反垄断法》的出台,为我们用法律手段解决行业性行政垄断问题提供了可能性,尤其是在“行政垄断企业滥用其市场支配地位”方面,《反垄断法》里有较为针对性的说明。但是《反垄断法》刚出台不久,影响其实际运作的因素有很多,其实际效果还有待检验。而这里特别值得注意的是,千万不能单靠《反垄断法》执法机构的力量来进行反行政垄断工作,一定要加强消费者、其他竞争厂商(包括潜在进入者)等外部力量的积极参与,让他们的声音有一个常规的诉求通道。
参考文献:
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