摘 要:“产业政策”一词源于日本,早在明治维新时期就已经被使用。20世纪80年代中期,这一概念开始出现在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》等政府文件中。
关键词:美国;产业政策;启示
“产业政策”一词源于日本,早在明治维新时期就已经被使用。20世纪80年代中期,这一概念开始出现在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》等政府文件中。
在政府干预经济的实践中,产业政策已经成为了一国调控宏观经济的重要手段。但是,“产业政策”这一概念至今仍缺乏完整明确的定义(刘畅,2009)。有的学者从重视国家对产业整体的影响力的角度出发,认为“产业政策是促使产业性能提高的所有政策总称”(井木信义),“产业政策是以实现改善国家状况为目的,而对产业实施干预行为的总称”(泉三义)。笔者综合这两位日本学者的定义和中国的实际情况,认为产业政策是一个国家的中央和地方政府在一定时期内为了实现某些特定的经济社会发展目标,有计划地主动干预产业经济运行的各种政策手段的总和。
1 美国的高科技产业政策
美国是一个崇尚民主、自由的国家,向来认为“政府是自由的天敌”。表现在基本的经济思想上,继承了盎格鲁-撒克逊模式的美国高度崇尚自由市场经济,传统的经济思想信奉“管的最少的政府是最好的政府”,就连在金融危机大规模爆发引起美国乃至全世界经济大幅震荡的今天,大多数美国人也只认为应该加强对金融机构的合理监管,但是对于自由市场经济的信念是没有产生动摇的。WwW.11665.Com因此,要说美国政府存在着明确的产业政策,那是不合理的。事实上,除了少数时期外,美国的宏观调控都是有限度的,而且通常是根据对宏观经济运行的预测而施行的货币政策。
但是,自由市场的失灵已是经济学界的共识,各国宏观调控的不同只不过是政府干预的程度差异,而政府干预本身对于应对市场失灵的有效性则早已得到大家的一致认可。尽管美国政府没有在官方口径上提到过“产业政策”这一概念,美国主流经济学界也不认为美国存在“有意识的”产业政策,但是我们可以看到,美国政府在宏观调控时在产业间、部门间进行的有计划的资源配置——比如对其农业的大量补贴、对其高科技产业的财税支持——确实可以归入到产业政策的范畴。
技术进步已经成为促进经济快速增长最为重要的因素,这是众所周知的一个事实,美国政府能成功经受日本的挑战,长期保持其经济霸主地位,和其在高新技术领域保持的领导性地位是密不可分的。因此,美国的高新技术产业政策就成为了我们关注的重点。
李万才,黄庆华(2000)介绍了自20世纪70年代以来美国高新技术产业政策的演进发展,金乐琴(2009)详细介绍了20世纪90年代以来,在经济全球化和新技术革命的背景下美国的新式产业政策的实践。概况起来,美国的产业政策主要集中在一下几个方面:(1)创造健康的鼓励竞争的商业环境,鼓励技术创新;(2)加大研发力度,增加研发投入;(3)改进教育,提升人力资源水平,吸引国外高科技人才;(4)积极促进创新产品的商品化,鼓励风险投资基金对高技术企业的扶持,政府与企业共同负担技术开发风险和成本。
总结起来,美国的高技术产业政策可以简单用一句话来概况——“市场选择,政府推动”。
美国经济是自由市场经济,因此,市场仍然占据着资源配置的主导作用,市场的选择是高新技术产业演进方向的决定性因素。在这一过程中,风险投资机构扮演着重要的角色。资本天然的逐利本性使得其在寻找新的高利润行业时具有比人们更为敏锐的嗅觉,风险投资也造就了一系列的传奇式的成功创业——其中就有苹果电脑、英特尔、微软、yahoo等赫赫有名的企业。
而政府所扮演的更多的是辅助的角色,其政策并不针对某些特定产业,而以创新能力建设为核心,增强企业的自我发现能力,然后对“市场选择”的企业进行扶持,也即是“匹配赢家”,而非“选择赢家”(金乐琴,2009),也就是说,赢家是由市场来选择的。美国政府通过打击垄断建立起正常竞争的市场环境;通过保护知识产权、积极协调企业和研究机构之间的合作并加大研发投入力度刺激创新热情;通过对风险投资的鼓励,通过一定的财力支持,保证高技术小企业的资金来源;通过完善以信息技术为基础的国家信息基础设施建设,为高新技术创新创造完善的外部条件;并通过积极实现创新成果的商品化,保证投入成本的迅速收回以进行新一轮的创新产品投资等。
2 我国的产业政策基本现状
由于所处发展阶段的根本性不同,中国目前没有类似美国的对高科技产业的较为体系化的政策扶持,因此,我们这里就讨论中国的产业政策状况。
中国的产业政策更多的是借鉴了日本的“政府选择主导产业”模式,由政府通过直接干预、间接诱导和法律规制等手段,对政府确定的主导产业进行扶持,并通过主导产业的扩散效应带动其他产业的发展,从而实现整个国民经济的快速增长(杨天宇,刘瑞,2009)。改革开放三十余年来,中国经济发生了翻天覆地的变化,从国民经济濒临崩溃的边缘到如今的经济总量世界第三,也佐证了“政府选择主导产业”模式的有效性。
但是这些年来,日本的产业政策不断受到质疑,认为日本的产业政策本身存在相当多的问题。而观察中国的经济发展,我们发现这些问题也是存在于我国的产业政策之中的,总体而言,我国的产业政策主要存在以下几个问题。
首先是产业政策尽管能够弥补市场失灵,但是同时也会造成市场的扭曲。可能会造成被扶持行业丧失进取动力,从而导致竞争力低下。一个很能说明事实的例子就是,日本成功的家电产业并未获得政府太多的扶持,信息产业却获得了政府的大量扶持但是却在最终被证明是失败(苏东水,2003)。
其次是产业政策极容易导致寻租行为的产生。中国现在存在着的比较严重的官商勾结问题就是一个很好的说明。
最后是主导产业的选择存在相当严重的问题。第一个问题是主导产业的选择标准。中国主要依靠感应度系数等标准选择扩散效应强的产业,但是我们需要注意的是,政府所获得的信息并不比其他投资者多,当该标准反映出某行业存在未来的发展潜力时,该行业必然会吸引到大量的投资——甚至可以说已经吸引到大量的投资——这样的行业是不需要政府再加以扶持的,而一些真正需要政府扶持的产业则因为其未来的发展潜力的难以显现而难以得到政府的重视,这就造成了政府资金的浪费以及一些很有潜力的产业难以兴起。第二个问题是根据一定的选择标准,地方政府选出来的都是同样的或者说相近的主导产业。中国的中间投入率、中间需求率、感应度系数等指标“帮助”中国地方政府选出了重化工业,由此导致国内相当严重的重复建设和资源浪费。张平,李世祥(2007)根据联合国工业发展组织国际工业研究中心提出的相似系数计算方法,得出上海与江苏产业结构相似系数为0.82,上海与浙江的相似系数为0.76,而江苏与浙江的相似系数则高达惊人的0.97。这说明三地的产业结构趋同现象十分严重(江苏与浙江更是高度趋同)。
3 中美政策差异
中国和美国产业政策最根本的差异在于:美国的产业选择是市场主导,政府“匹配赢家”,而中国则是政府主导,由政府“选择赢家”。这一点也许更多的是由中美两国的基本经济制度以及两国所处发展阶段不同决定的。
美国的自由市场经济已经发展到较为成熟的水平,市场秩序臻于完善,市场失灵的可能性逐渐减小,无形中减小了政府职责,另外美国崇尚自由的思想传统也使得美国在市场主导还是政府主导的根本问题上倾向于前者。而中国施行社会主义市场经济不到20年,市场自身发展不够成熟,且中国尚处于赶超阶段,需要政府的大量干预以理顺经济波动,保证经济平稳运行较快增长。
在具体层面上,中美高科技产业政策的不同具体表现在:
3.1 科研投入的结构差异
中美两国在研发投入的总量上存在着巨大的差异,这是一个不争的事实,尽管这和我国国目前的财力有限有关,但是中国在高科技产业领域研发投入增长率远没能跟得上gdp增长率的,这是应该引起重视的。
但是,笔者认为,投入总量的不足还不是最严重的问题,限制中国高科技产业未来发展的一个重要问题在于中国的科研投入的结构性问题,而这也体现了中美两国对待科研的不同心态。
舒春,綦良群,常伟(2004)的研究表明,基础研究、应用研究和试验发展经费之间的比例,2002年中国为
1∶3∶13,美国为1∶1∶3,日本为1∶2∶5,也就是说中国基础研究、应用研究——尤其是基础研究——的经费和美国等发达国家相比较仍然偏低;另据测算,世界上不论发达国家还是发展中国家,在科研、成果转化和生产这三个阶段上的投入比例一般为1∶10∶100,而中国在这三个阶段的比例大致为1∶0.5∶100,我们知道,一项创新产品的成果转化阶段具有高风险、低收益、高投入的特征,企业往往在这一阶段出现资金供给的断层,中国在这一阶段的低投入直接导致相当多的创新产品难以从完成从构想到现实的转变。
这些情况说明了这样一个事实:中国在科研投入方面太“功利”了,或者说太注重眼前利益而忽视长远利益了。基础研究和应用研究确实是很难达到在短期内就产生足够多的经济效益,甚至通常来说在相当长的一段时间内是赔钱买卖,但是一个国家的基础研究水平决定了指向未来的科技竞争力。同样的研发资金对于创新产品在成果转化阶段的支持不足,将直接导致相当多的创新产业胎死腹中。将研发资金投入到“立竿见影”的产业、项目,短期内可能会赢得相当多的收益,但是很可能输掉的是未来。
3.2 风险投资的发展
风险投资常常被认为是高新技术产业发展的“孵化器”,它对一些高科技小企业的资金支持不仅弥补了政府财力及投入有限的缺陷,而且由于其遵循市场的发现机制,寻找市场认为最有发展潜力的产业、企业进行支持,减少了由于政府选择造成的对市场的扭曲。风险投资之于美国高新技术产业的意义是不可估量的,硅谷的兴起就是一个很好的例子。
由于风险投资具有极大的外部性和不确定性,风险投资要真正成为科技成果转化和高新技术产业化的资金支持体系,必须要有雄厚的资本。因此,政府的支持和创造一个良好的风险投资环境是必要的。美国政府制定一系列法案如《小型企业投资法》、《雇员退休收入保障法》、《股票选择权促进法》等都体现了其扶助风险投资业的意愿,这是美国风险投资得以兴起的重要因素。而我国的风险投资起步较晚,适宜风险投资发展的市场环境还不够成熟完善,风险投资的总体发展水平较低,更需要政府的扶持和推动。
4 美国高科技产业政策对我国的启示
美国高科技产业政策的核心思想就是“市场选择、政府推动”,但是要让中国全盘借鉴美国的产业政策也是不现实的,不符合我国特殊情况的,原因主要有以下两点:
首先就是两国基本经济制度和文化背景的不同,前文已有较多交代,这里就不再赘述了。
其次就是我国和美国现在处于不同的发展时期,在世界经济中所处地位存在着很大的差异。美国处于世界产业链的高端,在高新技术方面有着其他国家难以企及的“存量优势”,而其存量优势又有利于在技术创新方面形成新的突破,这样一个正反馈循环实际上是使得以美国为代表的发达国家引领着世界产业的演进方向。而发展中国家由于其在高新技术存量上存在的劣势以及国内创新产业的配套条件不足,导致其进行大规模的技术创新成本巨大,相较而言,进行技术模仿和技术引进,成本更为低廉,且耗时也更短,符合发展中国家亟需快速发展从而改善国民生活状况
的基本愿望。因此,中国至少在现期不可能像美国那样进行大规模的自主创新研发,而应该运用产业政策工具尽量缩短技术模仿的时滞,并依靠产业政策支持本国形成吸引外国技术的市场环境等(黄兆银,2001)。
但是在微观操作层面上,美国的高科技产业政策对我国仍具相当多的借鉴意义的。
第一是要多发挥市场的力量。前文已经说明,由政府选择主导产业存在着相当多的问题,有可能会造成市场扭曲、选错主导产业、重复建设等严重问题。政府应尽量将政策聚焦于产业创新能力的建设,在监管的前提下大力发展风险投资行业,努力为创新发展提供优良的市场环境和政策环境,并适当的放权于市场,让市场来决定产业结构演进方向,这也许是更合理的。
第二是应该适当削弱地方政府制定产业政策的权力和扶持相关产业的能力。地方政府为了政绩往往不顾一个地区的长期协调发展而选择那些带动性强的立竿见影的产业——在现在大多为重化工业——这往往会造成严重的重复建设,甚至由于建设的产业不符合当地实际的长期发展状况,在造成大量的投资损失的同时也给当地的未来发展人为的制造了障碍。个人认为,对地方政府出让土地进行管制是一个限制地方政府权力的很好的办法。土地出让金现在已经成为地方政府最为重要的收入来源,限制地方政府的土地出让权力,将使得地方政府动用财政干预产业发展的能力大为减弱。
第三是应该重视小企业、民营企业的发展。中国企业获得政府扶持的状况基本上符合“马太效应”,大型企业尤其是大型国企往往能获得大量的金融支持和政策支持,而大量拥有高效率和发展潜力的小企业、民营企业往往在生存的边缘挣扎,而正是这些有活力有效率的小企业往往能带来技术创新的突破,在这个方面,美国对中小企业的支持是值得我们借鉴的。
第四是改变以往“功利”的产业政策,加大对基础研究、基础教育、冷门学科的投入,逐步改变被欧美的技术演进牵着鼻子走的状况,为原创性技术的产生奠定良好的基础。
第五是中国现在仍需要大量的技术引进和技术模仿。中国目前的技术存量水平和发展状况决定了中国还不可能进行大规模的技术原创,技术引进和技术模仿是更为省时省力省钱的发展方式,其收益也是更为迅速和显著的,也是适合中国目前的整体发展水平的。当然了,我们也不应该就此忽略了技术原创的重要性,毕竟这才是中国持续高速发展步入发达国家行了的最重要的保证。
参考文献
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