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地方政府化解农村矛盾纠纷中的制度分析

原文作者:付华英

  【摘要】 如何建立高效的制度体系,及时化解农村矛盾纠纷,是推动新农村建设、构建和谐社会的关键所在,也是当前地方政府工作的重要挑战之一。本文首先从理论上分析了政府制度变迁的演变历程,阐述了地方政府可选择的具体制度安排,并以德庆县率先建立“群众工作站”,进而发展为“综治信访维稳中心(工作站)”为切入点,总结了德庆县利用当地资源、进行制度创新,有效化解当地各种矛盾纠纷的成功经验,可供地方政府借鉴参考。
   【关键词】 地方政府 矛盾纠纷 路径依赖 制度分析
  一、引言
  在化解农村矛盾纠纷过程中,政府和农民是两个制度变迁的主体,一般而言,政府是强制性制度变迁的主体,农民是诱致性制度变迁的主体,但事实上却很难清晰界定二者之间的关系。而无论是基于经济政治发展,还是基于国家社会结构的完善,我国农村目前都是最需要变革的地方,农民都是最需要帮助的对象,这一现状决定了政府——尤其基层县镇政府在这场变革中的主导地位,要求政府和地方政府必须承担主要的推动责任,主动提供相应的制度安排。
   在化解农村矛盾纠纷的实践中,德庆县政府于2006年9月在广东省率先建立了“平安德庆乡镇群众工作站”(后按广东省的统一要求,改建成“综治信访维稳中心(工作站)”)。自2009年5月起,德庆县投入574.6万元,建立了县“综治信访维稳中心”、13个镇街“综治信访维稳中心”和193个村(社区)“综治信访维稳工作站”。在群众家门口搭建起解决问题的平台,将调处工作的端口前移到最基层的乡镇、村落,有效解决了群众上访难的问题,把矛盾纠纷解决在最基层。www.11665.cOM同时,德庆县还运用现代化的信息化手段建设“绿色通道”,搭建信访信息平台,让群众信访、反映诉求更加便捷。
   德庆县政府主动化解农村矛盾纠纷的实践,生动阐述了处于主导地位的地方政府在制度变迁过程中如何扮演好自己的角色,从而推动社会主义新农村建设。本文基于政府制度变迁理论对这一过程进行深入剖析,尝试提炼出一些有益的经验以供地方政府参考。
   二、政府和地方政府进行制度变迁的理论分析
  制度变迁理论是以美国新制度经济学的代表人物、诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯·c·诺思为主创立的。该理论认为,制度的作用主要在于建立一种稳定而有效的激励结构,以减少交易成本和不确定性。“变迁”是指“制度创立、变更及随着时间变化而被打破的方式”。制度变迁是一个用效率较高的制度代替效率较低的制度安排,这种替代可以看成是一种社会制度的“生产过程”,是要支付成本的,并且费用是昂贵的。除非一种制度安排的创新改变了潜在的利润,制度创新成本降低使得制度变迁变得合算,否则不会发生制度安排的变迁。[论文网]
   而制度安排则“是支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排”。制度安排包括“个人的”安排、“自愿合作的”团体安排,或“政府的”安排。也就是说,制度创新的主体包括个人、团体和政府,其中政府是最重要的主体,在制度变迁中发挥着重要作用。“在社会所有制度安排中,政府是最重要的一个”。这主要是因为:代表国家的政府,是“在暴力方面具有比较优势的组织”,因而,“处于界定和行使产权的地位”,维护基本的经济结构,并通过提供其他一系列规则来减少统治国家的交易费用等等。国家作为上层建筑,对整个农村的社会经济发展起着举足轻重的作用,它凭借自己的行政权力,保障现行的农村社会经济发展的制度变迁,为个人和团体创新提供了外在制度环境的支持或约束,这是其他任何组织所不能相比的。尤其是在中国,政府拥有绝对的政治力量对比优势,而且还拥有很大的资源配置权力,能通过行政、经济和法律等手段在不同程度上约束其他社会行为主体的行为,这就决定了政府是最主要的制度创新主体。同时,国家作为一个暴力潜能的拥有者,在使用强制力时能产生规模经济,并且政府可以凭借其强制力、意识形态等优势来减少或遏制“搭便车”现象,从而可以比其他组织以低得多的费用来提供新的制度安排。
   关于制度变迁比较著名的两种模型是林毅夫先生在《关于制度变迁的经济学理论:诱致性变迁与强制性变迁》一文中提出来的诱致性制度变迁和强制性制度变迁。由于这个模型被当作制度变迁理论中的经典而被广泛引用,并且林毅夫着重强调了“对经济制度变迁中国家的作用给予特别的注意”。诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代,或者是新制度安排的创造,它由个人或一群人,在响应获利机会时自发倡导、组织和实行,诱致性制度变迁必须在原有制度安排下无法得到的获利机会引起。强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实现。与诱致性制度变迁不同,强制性制度变迁可以纯粹因不同选民集团之间对现有收入进行再分配而发生,强制性制度变迁的主体是国家。国家的基本功能是提供法律和秩序,并保护产权来换取税收,由于国家在使用强制力时有很大的规模经济,作为垄断者,国家可以比竞争性组织花费少很多的费用提供一定的制度性服务。
   我国在解决农村矛盾纠纷的制度构建方面也存在这样的选择,对于一个国家来说,某个阶段是选择诱致性制度供给还是强制性制度供给主要受以下两个因素的制约:第一,一种制度变迁能够降低社会成本。诱致性制度变迁主要依据一致性同意原则和经济原则,如果它能克服“搭便车”之类的问题,那么它在制度变迁中将是最有效率的形式之一,而一般情况下“搭便车”之类的问题较难解决。强制性制度变迁的优势在于,它能以最短的时间和最快的速度推进制度变迁,能以自己的强制力和“暴力潜能”等方面的优势降低制度变迁的成本。第二,是否存在制度供给的主体。诱致性制度变迁的主体是一个人或一群人,或是一个团体(集团);强制性制度变迁的主体是国家或政府。这两类制度变迁模式各有其优势,事实上,它们之间是互补关系而不是替代的关系。诱致性制度变迁主体集合能否形成,主要是看新制度的建立能否给制度变迁的主体带来经济利益。
   从以上的分析中可以看出,现代经济学理论很多都有着相似的观点,即政府在制度创新中有着不可替代的作用,是引导和推动经济社会发展的强有力杠杆。同时,任何一种制度安排都是需要耗费成本的,为了最大限度地获得净收益,必须尽可能选择那种交易成本低的制度安排方式。在中央政府和地方政府的制度安排中,由于地方政府更贴近地方,它与当地居民的联系密切,而且还由于文化的、习惯的、语言的、民族的等等方面的渊源,使地方政府官员更容易接近当地民众,也更愿意理解和听取当地群众的意见,而民众也在一定程度上更乐于参与和接受地方政府的制度创新行为,地方政府可以大大减少制度创新所花费的成本,能以较低的摩擦成本加快我国的市场化进程,从而使我国的制度安排呈现出多态均衡。而且,地方政府自主的制度创新总是从形式到内容与本地区实际需要相结合,多角度多层面显现市场经济制度的内涵和外延,极大丰富了市场经济制度的具体内容,加速了中央政府对市场经济制度知识的积累。因此,制度创新要求各级地方政府在国

家宏观制度框架下,以本区域战略规则为指导,适时创立可操作的具体制度,并以此为资源推动当地的经济社会发展。

 三、德庆县政府在化解农村矛盾纠纷中的具体制度安排
  对于地方政府的制度供给,可以从两个方面来进行分析:第一,从制度供给的主观意愿分析。在制度供给的过程中,政府要考虑到供给的成本和收益。成本一般包括:规划设计成本、组织实施成本、消除旧制度成本、消除制度变革阻力成本(阻滞成本)、经营成本和机会成本等。一般而言,政府制度供给的预期收益主要有两方面:一是通过提高当地资源配置的效率、解决存在的问题,加速本地经济的增长和社会和谐,实现财政收入和经济利益的最大化。二是期望通过提供良好的地方公共产品而获得绩效,赢得上级政府的权力支持和本地居民的政治支持,实现政治支持最大化。从我国目前的政治和经济环境来看,建设和谐新农村、化解农村矛盾纠纷是为了贯彻和落实党的十六大、十七大以来的精神、为了实现构建和谐社会的目标而提出的,应该能够取得上级政府的政治支持,现实证明也确实得到了广东省政府的政治支持。只要收益大于成本,政府是愿意提供该制度安排的。而其制度供给是否能够获得预期收益,关键取决于当地居民的认同和支持程度。因此在和谐新农村建设、化解农村矛盾纠纷中要求建立一个服务型的地方政府,以形成政府与市场、社区、群众之间良性和谐的互动关系。第二,从制度供给的客观能力分析。德庆县政府经过多年的经济建设,当地的经济有了长足发展,尤其是通过多年来发展贡柑、沙糖桔产业,整个德庆县已经形成了以贡柑、沙糖桔为龙头的优势主导产业。现在的农民,柑橘一项收入人均就达1600多元,柑橘产业已成为该县的优势特色经济支柱。当地经济的发展,提高了政府的财政收入,德庆县政府具备了建设“综治信访维稳中心(工作站)”的成本支付能力和资源配置能力。
   正是因为政府具备了制度供给的主观愿望和客观能力,德庆县委、县政府建设“综治信访维稳中心(工作站)”,实行“一站式”便民服务,提供相应的制度安排,及时调处本地农村各类矛盾纠纷,把矛盾化解在基层,消灭在萌芽状态。其采取的具体制度安排如下。
   1、优化资源配置,降低运行成本
  政府的制度创新要求能实现既定资源条件的优化配置,通过合理的激励机制和约束机制释放各要素的最大潜力,从而发挥出制度促进经济效益的功能。
  为优化资源配置,德庆县大部分镇的“综治信访维稳中心(工作站)”都在临街靠圩的地方办公。同时,各乡镇(街道)精心组织,整合了综治、司法、信访、派出所、国土、林业、妇联等基层维稳资源。工作人员则集结了镇(街道)综治办、信访办、司法所、派出所、农办、社会事务所、计生办、国土所等相关部门抽调而来的干部。该做法把基层各种维稳的力量整合起来,形成统一指挥、统一行动的工作模式,专门为群众申诉、来访提供解决问题的场所,尽量减少群众进行投诉、咨询时信息不对称所带来的成本。
   德庆县政府进行资源整合的制度安排具有“很大的规模经济”,能利用政府的力量把基层的人力、物力和财力等资源进行有效的整合,减少了农民在发生矛盾纠纷时,搜寻、处理信息的费用,在很短的时间内完成一项制度安排,使其可以比其他社会组织和个人以低得多的成本实施制度安排,保证制度供给的顺利进行,解决制度短缺的问题。
   2、建立分工协作机制、促进合理分工
  促进合理分工的一项重要制度创新是建立分工协作责任制,明确责任主体、责任内容、责任分工、考核方式、责任追究的具体内容,确保制度落到实处。在创建“平安德庆”工作中,德庆县委、县政府建立了一套比较健全的机制,形成了统一指挥,纵向、横向交叉的工作网络,重点理顺了县、镇、村三级领导机构,明确各部门、各级、各层次的工作目标和工作任务,促进了合理分工。
   3、完善各项规章制度、规范运作
  为强化管理,规范运作,德庆县制定了《德庆县开展“民主法治示范村”创建活动方案》、《德庆县开展法治县创建活动方案》、《德庆县创建法治县(镇、部门)评价体系(试行)》等文件,通过了《法治德庆建设五年规划(2011—2015年)》,明确了基层民主法治建设、化解农村矛盾纠纷的各项工作任务。
   同时,德庆县委、县政府还编制了《关于在农村基层干部中开展“民情日记”活动的实施方案》、《德庆县村级民主管理责任追究办法》、《德庆农村党风廉政建设手册》等“工作指南”。这些小册子立足基层,面向农村,是当地典型案例的汇编,具有很强的指导性和可操作性。
   4、改变原有制度安排的路径依赖
  原有制度安排对制度的影响主要体现在路径依赖方面。所谓路径依赖,指的是制度变迁的路向对现存制度安排存在一定的依赖关系,即存在着制度惯性。制度变迁一旦走上某一路径,它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化:或是沿着既定的路径,制度变迁进入良性循环的轨道;或是顺着原来的错误路径走下去,并锁定在某种无效率的状态下。一旦进入了锁定状态,要扭转原有的方向就变得十分困难,往往要借助于外部效应,引入外生变量或依靠政府体制的改变。
   对于那些有利于促进经济增长的制度变迁路径,政府的作用主要是保护它继续沿着既定的轨道发展下去,防止无效率因素的干扰。对于那些无效率的路径依赖,政府要采取多种手段扭转其原有的方向,发挥政府的强制力优势,打破无效率制度下的利益格局,瓦解阻碍制度变迁向高效率方向演进的利益集团,推动制度变迁进入良性循环的轨道。
   德庆县政府正是通过建立“平安德庆”的一系列工作,尤其是在落实“平安德庆群众工作站”的基础上,建设了“综治信访维稳中心(工作站)”,逐步健全完善了民间纠纷调处网络与工作机制,形成了以综治、司法、派出所、民政、林业、工商、国土资源、计生等有关部门共同参与的工作格局,有效地改变以往信访部门只接受群众投诉而无权调处,解决问题还得找相关部门,但县、乡(镇)、村部门各自为政,往往出现调处不及时甚至搪塞推诿相互扯皮的局面,改变了以往不利于群众解决矛盾纠纷的路径依赖,通过发挥地方政府的强制力优势,提供了适合解决当地农村矛盾纠纷的制度供给,推动制度变迁进入良性循环的轨道。在政府的引导和支持下,“综治信访维稳中心(工作站)”把基层各种维稳力量统筹起来,形成了统一指挥、统一行动的联动模式。

  四、启示
  市场经济条件下的政府应该是“保障市场经济有效运行、向全社会提供基本公共服务”的服务型政府,政府不应当过度从事盈利性或竞争性的事业。并且,在决策程序上,应强化规范公共选择机制和预算监督约束机制,保证高效率地向全社会提供公共服务。在具体的制度安排中,政府应该有所为有所不为:提供制度服务,减少行政干预。
   1、政府以较低的成本,快速实施制度供给
  由于政府拥有一定的号召力和强制力,可以在较短时间内以较低成本实施制度供给。德庆县在各方面条件都成熟的情况下,依靠政府的力量,在较短的时间内,以较低的成本提供了农村矛盾纠纷的解决场所,把基层各项维稳资源进行整合,提供制度安排,以更好地服务当地的群众

主体。
   2、政府改善公共交易设施,降低搜寻成本
  公共交易设施的不足,会使农民面临高昂的搜寻成本。我国大部分地区,尤其是山区的农民(德庆县也是山区)由于地理位置偏僻或交通不便利,农民对政策信息、法律掌握的灵敏度不够,在发生矛盾纠纷时,对法律政策了解不多,这也影响了他们解决矛盾纠纷的能力和水平。农民在政治和经济上的弱势地位,使得农民解决矛盾纠纷的意识比较低,用法律保护自己权益的积极性不高,而且容易积聚不满情绪。同时,由于我国农村实行的是家庭承包责任制,农户生产经营分散,组织化程度很低,市场竞争力低下,使得农民在与市场的博弈中处于弱势地位。因此,政府应当提供适当的公共品服务,尤其要为农民提供较为便利的解决矛盾纠纷的场所、咨询相关法律的地方,降低农户信息搜寻成本及因信息不对称、不完全所导致的成本
   3、政府经济行为的责任
  市场经济是一种平等、自由交换的权利经济,它客观上要求政府在行使权力时必须充分保护和尊重市场主体的权利,即不得随意侵犯市场主体在法律范围内实现和处分自己利益的权利。而一旦政府行为不当,就侵害了市场主体的权益,这就必然要求确立和完善政府的责任制度。在市场经济条件下,政府应该对自己的职责有很好的定位,应坚持“有所为,有所不为”的原则。一方面,将政府管不了也管不好的,交给市场、群众去做。另一方面,在必要的条件下,在群众无法单独做的事情上,采取措施,进行引导和培育,提供合适的制度安排,共同推动我国新农村建设,尽量减少农村的矛盾纠纷。
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