摘要：本文以政府投资建设项目管理模式为基本研究对象，通过分析政府投资建设项目管理的不同模式选择，介绍了政府投资建设项目管 理重庆模式的形成、模式特点，阐述了政府投资建设项目管理重庆模式的特点、由此引发的启示及在现有模式基础上的完善建议.
    关键词：政府投资；项目管理；重庆模式
abstract：taking the government-invested project management as the basic research object,this article analyzed the different management models of government-invested projects,introduced the establishment and characteristic of the\"chongqing model\",then gave some suggestions for the ex- isting model.
 keywords：government-invested project;project management;the\"chongqing model\"

随着我国市场经济的发展，政府机构改革和政府职能的 转变不断加快，其中政府投资体制改革就是一项重要内容。国 务院于2004年7月专门颁布的《国务院关于投资体制改革的决 定》是对我国投资体制改革的一个文件上的正式启动和规范 管理。www.11665.coM尤其是对政府投资工程建设方面，提出了“加强政府投 资项目管理，改进建设实施方式”的总思路。在这样的思路安 排下，各地开始对政府建设项目管理模式进行进一步的尝试 和探索。重庆市从2000年对政府投资公益性项目的建设管理 探索开始，到2007年重庆市出台了《重庆市人民政府关于加强 和规范政府投资项目bt融资建设管理的通知》，重庆市已经逐 渐尝试创立具有自身特点、适合自身发展的政府投资建设项 目管理模式.
    1政府投资建设项目管理的模式选择 政府投资建设项目主要是指适用财政性资金，以及用财 政性资金作为还款来源或还款担保的借贷性资金投资建设的 基础性和公益性项目建设项目。由于政府投资建设项目资金 来源关涉公共利益及社会重视的特殊性，如何加强和完善政 府投资建设项目管理，使有限的财政资金发挥最大的效益，是 当前政府投资建设项目管理模式选择的基调。目前较为常见 的政府投资建设项目管理模式主要包括以下几种：一是政府 部门模式，即以某一政府部门为建设项目组织实施的主体或 收稿日期：2009-3-27 作者简介：杨平，男，重庆人，高级工程师，国家注册监理工程师，项 目管理师，重庆市城市建设发展有限公司总经理，主要从事项目管 理研究.
    设立专门的部门单位，对建设项目进行管理，如市政办公室、 基建处等。二是临时管理模式，即为保障某项政府投资建设项 目的顺利实施，而设置的临时建设管理单位，如项目管委会 等。三是项目法人模式。项目法人模式主要是针对政府投资的 经营性建设项目而采用的，即由通过设置项目法人，实现对建 设项目的全过程的监管负责。四是“代建制”模式。代建制是目 前政府投资建设项目改革的主要方向。尤其在《国务院关于投 资体制改革的决定》出台之后，代建制成为各地政府投资建设 项目管理改革的试金石.
    而围绕“加强政府投资项目管理、改进建设实施方式”的 基本思路，现阶段政府投资建设项目管理的模式主要是基于 “投资、建设、管理、使用”分离的建设管理改革原则，开始加快 了“代建制”的推行，即通过招标等方式，选择专业化的项目管 理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工 验收后移交给使用单位。如深圳市政府设立的建筑工务局、北 京市政府成立的重大工程建设办公室等，都是通过设置专门 化的建设项目管理单位或选择专业化的项目管理单位代表政 府行使业主职能，负责建设项目实施，从而严格控制项目投 资、质量、工期及竣工验收后的项目移交，实现了政府投资项 目“投、建、管、用”分离的管理目标。应该说，我国政府投资建 设项目管理的改革基本上是通过参照一些发达国家在政府投 资建设项目管理上社会化、专业化的项目管理经验，结合自改 革开放以来的自身投资建设的经验，以“投、建、管、用”相分离 为基本原则，以“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式” 并推进政府职能转变和政治体制改革为最终目标，选择了适 合我国政府投资改革的发展模式，即以代建制的方式，结合各 地发展实际，实现政府投资建设项目投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的发展模式.
    2政府投资建设项目管理重庆模式的特点 与启示 重庆市自2000年开始，即提出了“投资、建设、管理、使用” 适当分离的建设管理改革原则，采用代建制的方式，对政府投 资公益性项目的建设管理进行了初步的尝试与探索。需要说 明的是，尽管都是以代建制为主要方式，但重庆模式选择下的 政府投资建设项目具有不同于代建制模式本身的重庆特点与 重庆优势.
    2.1政府投资建设项目管理重庆模式的特点 在多年的投资体制改革尝试过程中，重庆市政府投资建 设项目不但具有一般政府投资建设项目管理的基本特点，同 时也形成了适合重庆发展、具有自身特点的重庆模式。这种模 式的特点与优势主要体现在以下几点： 一是强调“投资、建设、管理、使用”的适当分离。尽管“投、 建、管、用”相分离是各地政府投资建设项目改革的基本原则， 但重庆模式不仅仅将此作为一种理论上的原则，而且将这些 原则应用到实际改革操作中。依据此原则，按照项目使用部门 （通常是项目被代理单位）提出立项申请和功能定位、建设行 政主管部门实施建设、国有资产管理部门实施管理、使用交给 使用部门的思路，成立专业化的项目公司（即重庆市城市建设 发展有限公司）专门负责政府投资建设项目的管理。通过这种 “投、建、管、用”的分离，使政府项目的投资决策管理、项目建 设监督管理、项目实施管理、项目使用营运管理等各方各司其 职，有利于项目科学决策和实施，最大限度地提高了社会效益 和经济效益.
    二是专业化企业运作。在一些发达国家，社会化、专业化 的项目管理服务业已成为政府投资建设项目管理过程中的成 熟产业。在我国香港地区，政府投资项目专业化也通过建筑工 务局得以实现。我国内地，包括北京、厦门、深圳等地的政府投 资项目改革也大多通过专业化的方式实施。重庆模式在专业 化方面的显著特点就在于，不单纯依托专业化的部门管理，而 是通过专业化的项目公司进行运作。重庆市人民政府第36次 常委会议决定，市政府授权市建委，在建设系统内抽调专业建 设技术管理人员，组建专门从事政府投资项目建设管理公司， 即重庆市城市建设发展有限公司（以下简称城发公司），由其 对重庆市试行代建制的首个代建项目“重庆中国三峡博物馆”和“重庆人民广场三期工程”进行建设管理，并在完工之后，向 政府有关部门移交。这种通过设立专业的企业运作模式，即通 过城发公司运作政府投资建设的模式，从实际运行情况上看， 不仅使建设工程质量、投资、进度、安全得到有效控制，无一例 质量、安全事故，而且无一项建设项目超概算，在投资成本上 平均节约8%。其致力于政府投资建设项目专业化代理管理的 成功运作成为政府投资建设项目管理重庆模式的一大亮点.
    三是尝试在政府投资建设项目管理中推行bt融资建设管 理模式。随着重庆市投融资体制改革的不断深化，为调动非政 府资金参与政府投资项目建设，重庆市政府于2007年发出《重 庆市人民政府关于加强和规范政府投资项目bt融资建设管 理的通知》，开始在政府投资建设项目管理中重视和采用以融 资—建设—移交为基本特征的bt（build-transfer）投融资模 式（简称bt模式）。bt模式实际上是在代建制的基础上，为弥补 代建单位缺乏有效的监管和风险制约、代建单位对工程投资 控制承担的职责与其所赋予的权利相比存在严重不对等缺 陷，由政府作为建设项目的最后“买单人”，采用“政府确定项 目投资及建设计划—挂牌出让项目代建权或招标选择工程代 建单位—代建单位自行投资建设并实施全过程

管理—政府组 织项目验收并交付使用单位—政府一次或分期偿付工程款” 的运作模式。这种从筹资建设方式上的转变，打破了以往的直 接进行工程实施各环节、全过程的微观管理方式，变直接的投 资建设管理为间接的用货币到市场购买公共产品和服务，从 而使双方的权利义务对等化，更有利于政府投资建设项目管 理科学化、规范化.
    2.2重庆模式对政府投资建设项目管理改革的启示 从重庆模式的三个特点可以看出，政府投资建设项目管 理的根本目标是实现政府建设项目的专业化、社会化，使政府 投资建设体现出最大的社会效益与经济效益。重庆模式的优 势就在于通过将代建制模式与bt模式结合应用，通过专业化 的企业运作，实现了政府投资建设项目管理重庆模式的预期 目标。即对于没有达到实行bt模式力量的政府建设项目，可适 用代建制模式实行政府投资建设项目，通过专业化的企业进 行运作加以完成.
    仍以重庆市城发公司为例，该公司在代理政府投资建设 项目的过程中，通过应用现代工程项目管理理念，采用矩阵式 项目管理模式对建设项目进行管理。即对建设项目实施专业 化管理，采取对各实施项目成立专门项目部，由专业的工程师 负责项目管理、技术咨询与策划管理.
    首先，在项目决策期，主要是依托自身的项目管理专业技 术和项目管理经验，协助项目被代理单位（通常是政府有关部 门或直管部门）进行项目立项、可研、项目启动等。其次，在项 目实施期，通过优化设计、准确估算、控制投资成本、加强招标 管理及项目实施过程监控，顺利完成建设项目任务，并在项目 建成后，向政府指定的单位移交。而对于有条件实行bt模式的 政府建设项目，可量力而行采用bt模式，依照《重庆市政府投 资项目管理办法》以及《重庆市人民政府关于加强和规范政府 投资项目bt融资建设管理的通知》的要求，对政府投资建设项 目按照“融资—建设—移交”的模式进行，实现政府建设项目 的最佳社会效益与经济效益.
    3完善政府投资建设项目管理重庆模式的 建议 尽管重庆模式在重庆市政府投资建设项目管理过程中发 挥了积极的作用，取得了一定的社会时效，但由于其是一种新 生事物，在理论和实践中还存在诸多问题。鉴于此，笔者认为， 为了更好地进行政府投资建设项目管理改革，对政府投资建 设项目管理重庆模式应着重从以下三点加以完善： 首先，在代建制基础上，进一步加强政府投资建设项目管 理专业化水平。继续加强诸如城发公司等不以项目盈利为目 的的专业化项目公司在政府投资项目管理中的作用，提高其 对政府投资建设项目运作的专业化管理水平。尤其需要明确 专业项目公司与被代建单位之间的责任、权利、义务的分配关 系，防止代建过程中被代建单位随意干涉专业项目公司的项 目实施与运作或专业项目公司任意脱离项目立项及概算批复 等问题发生。在保障专业项目公司的项目资金及时到位、利益 不受损的同时，加强风险控制与监管，努力促使通过专业化的 管理模式，提高政府投资建设项目管理水平，控制和转移项目 风险，提高项目建设期的财政资金使用效益，降低运营期的成 本和费用.
    其次，在量力而行的情况下，加强和改进bt模式在政府投 资建设项目中的管理运用。《重庆市人民政府关于加强和规范 政府投资项目bt融资建设管理的通知》虽然规定了在实行bt 模式对政府投资建设项目进行融资建设时，由政府通过授权 确定项目业主，并由项目业主通过招标选定投融资人，由投融 资人组成bt模式项目公司，以加强和规范政府投资项目bt融 资建设的管理；但笔者认为bt模式项目公司也应寻求一种专责任编辑：余咏梅 业化的管理运作。要通过加强和规范政府投资项目bt融资建 设管理，进一步改善我市的建设市场秩序，专业化是最直接有 效的模式选择.
    再次，完善项目资金保障制度。重庆模式下，无论是代建 制还是bt融资建设模式，都需要项目资金及时到位的保障。在 代建制下，需要政府加大监管协调力度，保证建设资金足额按 时到位，确保建设项目工程按计划推进；在bt融资建设模式 下，需要融资人必须以自有资金和中长期融资能力作为项目 建设保障，并不得搞项目反担保，保障政府建设工程项目进 度。同时，还需要重视专业项目运作公司在重庆模式下的可持 续发展，即给与重庆模式下的专业政府投资建设项目运作公 司以一定的利润回报，保障其运作成本返还或投资收益保障.
    概言之，政府投资建设项目管理模式要因地制宜地选择.
    重庆模式是重庆市经过多年的探索，通过加强政府项目投资、 建设、监管、使用管理等方面的不断尝试建立起来的。从最早 的试点单位，到后来累计完成投资46亿元，再到代建的政府投 资项目“重庆中国三峡博物馆”及“重庆奥体中心体育场”分获 鲁班奖与詹天佑大奖，重庆城发公司成为重庆模式成功的试 金石。虽然重庆模式还存在一些有待改进完善的问题，但就目 前而言，该模式已经有效地解决了以往政府投资建设管理中 普遍存在的超预算、超标准、超规模的“三超”问题，凸显了较 好的经济效益和社会效益，对以后的政府投资建设项目管理 改革具有十分重要的实践指导意义.
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