[摘要]北部湾经济区的开发建设离不开政府的政策引导和制度安排。在实现北部湾经济区经济一体化的过程中，制度一体化是重要保障。目前北部湾四市各自为政、政策雷同、相互冲突的现象突出，建议形成国家、自治区、市三级政策体系，加强沟通与协调，建设和谐统一的北部湾经济区政策体系。
　　[关键词]北部湾经济区；政策体系；区域一体化；制度一体化
　　
　　“区域经济一体化是一种紧密的区域经济安排，从系统科学的角度分析，区域经济一体化是一个协同概念，它是一个多组子系统整体协同变化的自组织过程和形式，或者说，区域经济一体化系统演化是一个整体共变的过程。”区域经济一体化至少应考虑形态、市场、产业、交通、信息、制度、生态环境等七个子系统。其中制度一体化通过消除区域内的制度壁垒，规范各地的政策和制度，为区域经济一体化提供制度规范和保障。
　　北部湾经济区建设是一项涉及政治、经济、科技、文化、环境、资源等诸多领域的社会工程，需要协调好经济秩序、社会秩序和生态秩序，以及解决各种利益和愿望的协调问题。虽然经济的发展及区域经济的一体化最终是由市场来推动，但是政府在前期的导向是至关重要的，国内外区域经济协调发展的历程都证明了这一点。通过精心的制度设计和制度安排来整合各方资源，协调各种利益关系是积极稳妥的推进经济区开发，促进区域经济一体化的必经之路。从某种意义上讲，整个北部湾经济区开发的过程，就是制定政策、落实政策的过程。
　　
　　一、北部湾经济区开发政策的出台
　　
　　早在1989年，广西学者周中坚就提出环北部湾经济圈的概念。wWW.11665.COM20世纪90年代末，广西壮族自治区制定过“三大战略六大突破”的发展思路，其中一条就是“沿海开放带动战略”，里面的“南北钦防”和现在我们所说的“广西北部湾经济区”基本相似。
　　2000年11月，由广东湛江、广西北海、海南海口三市发起，“北部湾经济合作组织”在湛江宣告成立，但由于合作组织成员本身经济基础还很薄弱，城市之间互补与合作的机会不多等原因而逐渐被人遗忘。
　　2002年，《中国与东盟全面经济合作框架协议》的签订为北部湾带来新的发展机遇。2003年，中国—东盟博览会永久落户南宁，表明北部湾经济圈“10+1”平台的长期价值得到了肯定。
　　2005年3月，十届全国人大三次会议广西代表团提出“一号议案”——《关于请求国家支持加快推进构建环北部湾经济合作圈的议案》，这份议案以中越“两廊一圈”建设切入主题，要求国家将环北部湾经济合作圈纳入国家总体战略。
　　2006年3月22日，北部湾(广西)经济区规划建设管理委员会正式成立。这可以看做是广西北部湾经济区的一份“一体化宣言”。管理委员会负责对经济区内的港口、公里、铁路、重大项目、水利、环保等统筹规划协调管理，由此拉开了资源整合的序幕。
　　2006年8月，胡锦涛总书记指出：广西沿海发展应形成新的一极，同泛北部湾合作结合起来，这篇文章会做得很大，前景广阔。
　　2006年11月和2007年1月，温家宝总理分别在中国—东盟建立对话关系15周年纪念峰会和第十次中国与东盟领导人会议上两次提出“积极探讨泛北部湾经济合作的可行性”。
　　2008年初，《广西北部湾经济区发展规划》获国务院批准，标志着广西北部湾经济区发展战略上升为国家战略。
　　2008年5月29日，国务院批复同意设立广西钦州保税港区，这是国家支持北部湾经济区开发开放的又一重大举措，标志着广西北部湾经济区开发开放取得实质性突破。
　　
　　二、现有北部湾经济区开发政策体系存在的问题
　　
　　广西北部湾经济区是指由广西壮族自治区北海、防城港、钦州及南宁四市所辖区域范围，同时包括广西近海沿边的玉林、崇左两市的交通和物流，形成“4+2”格局。由于我国传统的行政体制以及地方保护思想，各市经济相对比较独立，关起门来自己发展以及同地区竞争的现象比较突出，造成各地在发展政策上存在较多问题。
　　一是政策制定不够审慎严谨。一些政府部门和领导干部科学民主决策的观念淡薄，有些政策缺乏深入的调查、充分论证和可行性研究，不进行集体讨论；有的以部门利益为标准来制定政策，导致政策的随意性和片面性，常常未经过充分的调研和论证就出台；有些地方急于求成，制定“泡沫规划”，为了抢先机，盲目上项目，在基础设施建设上出现了“边规划、边设计、边施工”的盲目开发现象。
　　二是政策雷同，冲突明显。以广西三大港口为例，在广西过去的发展规划中，钦州港被定位为临海工业港，防城港是大型货物中转枢纽港，北海是旅游商贸港。但实际上，三个港口之间不仅没有形成特色和分工，而且重复建设，产业同构，内部竞争，各自为政，一方面资金资源消耗了，另一方面效益的产生、优势的发挥却都没有达到预期的目标，导致三大港口陷入发展低迷的怪圈，大大削弱了北部湾的综合竞争实力，严重妨碍“铁三角”整体资源的利用和规模效益的发挥。
　　三是政策随意性太大。一些地方政府为了招商引资，吸引技术、人才，纷纷出台一些优惠政策。有些政策随意性太大；有些政策过于优惠而难以兑现，出现了乱给优惠，不惜血本乃至搞“优惠大战”，恶性竞争的不良现象。

　　三、形成多层次和谐的经济区开发政策体系
　　
　　广西北部湾经济区作为一个不可分割的整体，只有在推进各自优势优化组合和共同发展过程中，才能真正发挥出一体化所具有的协同效应，才能真正振兴广西。从国家到自治区再到北部湾各市，要树立整体发展意识，从大局出发，建立和谐的北部湾开发政策体系。
　　
　　第一层：国家战略政策
　　现代各国开发落后地区的经验表明，区域开发首先是由政府启动的，国家宏观调控在制定和实施开发规划，调动资金、技术和人才，实行倾斜政策以及克服市场经济的缺陷等方面发挥了重要作用。
　　回顾近代以来，美国、日本、德国等国家在开发资源、发展经济过程中，都通过立法来建立健全资金积累、技术创新、人才培养、产业发展机制，这些创新机制最终推动了这些国家经济的大发展。如美国在19世纪出台的《鼓励西部植树法》《沙漠土地法》等法律，就极大地推动了西部经济的发展。德国1969年颁布的《改善区域经济结构共同任务法》，就为后来两德统一经济发展差距的缩小创造了直接有利的条件，使东西部地区经济发展差距在1990—1995年五年间缩短了三分之一。日本制定的《北海道开发法》《国土综合开发法》，使北海道通过实施1952年到1997年五个综合开发计划，实现了区域经济发展的新飞跃。国外成功的经验证明，在完成理论研究与规划论证任务之后，应着手进行相应的地区开发立法，只有立法，才能避免朝令夕改，抵御长官意志，减弱体制障碍，维护合作利益，建立稳定关系，确保战略顺利稳定地实施。
　　在区域经济发展的过程中，由于历届政府经济发展思路特点差异，难免造成经济政策的随意性，因此常常导致整个区域投资环境的混乱，微观经济主体的无所适从，这已经成为广大外资进入最担忧的诟病之一。广西作为少数民族自治区，享受西部大开发、沿海开放等多重优惠政策，广西应该以敢为人先的精神，充分利用自己作为自治区的特点，以立法形式推动北部湾经济区的开放开发，进而逐步推动其成为国家法律，以立法的刚性代替规划的随意性，为北部湾经济区的开放开发创造持续、良好的发展环境。
　　
　　第二层：区级发展政策
　　1．加强调研，加快制定《广西北部湾经济区条例》。以《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》为依据制定《广西北部湾经济区条例》，通过法律的形式明确北部湾经济区的法律地位、管理体制、开发建设的重点领域、管理权限下放、北部湾经济区各市的政策协调、北部湾经济区城乡协调发展和北部湾经济区加快发展的保障促进措施等方面问题。
　　2．建立城市联盟，创立北部湾经济区4市领导会晤机制，在会晤机制的框架内就北部湾经济区中长期战略及规划思路、区域经济一体化发展政策、跨市跨省跨国重大建设项目规划布局等进行沟通和交流，在此基础上成立由4市参加的“北部湾经济区城市经济协调会”，强化市长联系会议制度。协调会的功能是执行国家、自治区领导确定的方针和协议，确定推进合作与发展各领域的具体任务的实施方案，策划、组织推进合作的具体工作，协商协调城市之间的重要问题，必要的情况下还可签署双边或多边合作协议。各城市通过协调会抓好整体开发战略规划和管理措施的制订和实施，解决好产业趋同、各自为战的问题。
　　3．统一的北部湾产业发展政策。通过产业政策，可以确立北部湾经济区各个时期经济发展的主攻方向。随着《规划》获国务院批准实施，北部湾经济区产业发展方向日趋明朗，此时迅速配套以具体的产业发展政策，确定不同时期产业的主攻方向，使国内外投资者更清晰地领会到国家对北部湾经济区产业布局的意图，更容易形成产业的集积，进而产生经济发展的乘数效应。加强与国家产业政策的协调，各地区应根据国家的产业政策，在深入分析本地区经济发展条件的基础上，确定本区有发展潜力的优势产业，加以重点扶持。同时加强与其他地区的产业协调，各地在制定产业发展规划时，不仅要看到自身是否发展某些产业，还应看到其他地区是否更适合发展这些产业，是否已发展了这些产业，通过与其他地区发展条件的比较，明确自身优势所在，同时通过加强地区之间协商，协调好彼此的产业发展战略，实现合理的地区分工，避免产业结构趋同。
　　
　　第三层：市级政策
　　各市政府在北部湾经济区的发展中应当发挥积极作用，通过制定相应的财政、税收、土地、金融、基础设施、关连产业等配套措施，使得国家战略和自治区的规划落到实处。
　　必须要按科学发展观的要求对北部湾地区进行统一规划布局，科学组织实施，协调发展，各市不能自搞一套。另外要注意规范优惠政策的制定和实施。优惠措施应该尊重市场规则，遵守国家法律，不得损害国家财政利益和当地群众的利益。应该从法律上明确优惠的原则、权限、程序、范围和时限，尽可能用法定优惠替代行政优惠。各地应当根据区域和行业的具体情况，制定分层次的优惠幅度，各地只能在幅度内调整，不得自行突破。凡出台的地方性政策，能够规范的，应尽量依法规范。在条件成熟时，应将优惠政策上升为法律。
　　通过政策制定和制度建设，加快推进广西北部湾经济区制度一体化进程，整合资源，形成合力，确保北部湾经济区建设的顺利进行和北部湾地区健康、有序、协调发展。