摘要:四川灾后恢复重建正面临着国际金融危机和国内经济形势的新挑战。通过对灾区自然条件、区域经济特点分析,提出了加快灾后恢复重建,促进灾区区域经济发展的四项措施:用好灾后重建政策,提高区域经济发展能力;利用对口援建支持,带动区域经济发展步伐;统筹灾区城乡建设,推动区域经济发展进程;发挥灾区自然优势,增强区域经济发展效益。同时,提出应重视处理好灾后恢复重建与灾区区域经济发展的三个关系:重视灾后生产生活恢复与灾区经济可持续发展的关系;重视灾区就地重建与加强生态移民扶贫的关系;重视灾区统筹城乡建设与协调经济社会发展的关系。
关键词:汶川地震;灾后重建;区域经济
2008年“5·12”汶川发生特大地震近一年,国家及四川相继出台了一系列支持汶川地震灾后恢复重建的政策和措施,通过国内外和灾区各级政府的共同努力,充分调动社会力量,及时恢复地震灾区的正常生活生产秩序,使灾后恢复重建工作取得了阶段性成效。为进一步加快灾后重建和灾区经济发展,笔者根据四川地震灾区自然条件和区域环境特点,结合当前国内外经济发展形势和国家对灾后重建工作的新要求,以加快灾后恢复重建,促进灾区区域经济发展为题进行探讨,并提出相关对策与建议。
一、四川地震灾区自然条件及区域环境特点
“5·12”汶川大地震主要发生于龙门山脉断裂带,是历史地震的多发区。该区域包括成都、德阳、绵阳地区,既是成都平原经济圈的核心,又是中国成渝经济区的重要组成部分,既有发达的现代工业,也有刀耕火种的传统农业,是现代经济与传统经济的混合区。wWw.11665.cOm从自然条件分析,该区域处于龙门山脉,地形山高陡峭,相对海拔3 500～4 300m。东部山地基带为亚热带湿润季风气候、西部山地为干旱河谷气候,年均温5℃～15℃。伴随气候的垂直地带性,龙门山植被垂直地带性明显,山地土壤矿产元素丰富,土质肥沃,适宜农作物生长。龙门山为岷江、涪江等长江上游四川盆地内支流的分水岭,是四川水能资源的富集区。从区域环境分析,其特点: 一是区域经济水平差异大。21个县区中,2006年经济密度最高的和最低的区县差距达到400倍以上;人均gdp最高和最低的县区差距达到5倍多。二是产业沿江沿路布局明显。除部分位于成都平原的县区以外,大部分县区基本位于川西和川西北高原山区,水资源分布不均和交通可进入性差,使该区域产业沿江分布的特征十分明显。三是产业结构层次水平低。该区域是中国重要的农牧业交错带,大部分县区的第一产业占有重要地位,以传统农业和畜牧业为主;部分第二产业比重较高的县(汶川、黑水、理县、茂县等)以矿产资源开发型、高耗能型、粗放型工业为主,产业层次低、竞争能力差。四是水电开发布点广强度大。该区域以岷江为主导的水电开发强度大、已建和在建的大小水电站沿江密布,为水能资源开发打下了良好基础。五是农村城镇化进程比较缓慢。龙门山前为平原丘陵区,山后为高山峡谷去,地形多样,耕地资源质量差异明显,农业人口比重为大,人地矛盾突出。且地质灾害频繁发生,交通条件差。地理条件严重制约了城镇化进程。六是生态旅游资源十分丰富。该区域自然条件独特,旅游资源丰富,既有四川熊猫栖息地、都江堰水利工程等世界遗产地,又有国家级和省级风景名胜区,包括以熊猫为主要对象的自然保护区,以及羌、藏等少数民族聚居地,生态旅游资源丰富多样。
二、以恢复重建为契机,促进灾区区域经济发展
1.用好灾后重建政策,提高区域经济发展能力
目前,四川灾区应利用中央政府和地方政府的区域政策,以及区域经济的恢复性政策和区域经济的发展性政策,加快灾后恢复重建,提高区域经济发展能力。一是用好财政转移支付与税收减免政策,改善灾区生活和生产环境问题。转移支付政策是政府通过实行财政资金转移到灾区人民生活、医疗救助等方面的补贴,使灾区迅速解决衣食住用等最基本的生活需要,并尽快恢复正常的生活、生产秩序。灾区利用财政转移支付政策,加快受灾地区重大公共基础设施建设,改善灾区的生活和生产环境。税收政策是国家实施的灾后重建区域政策之一,使灾区尽快地担负起恢复生产的作用。灾区利用税收减免政策,即有重点、有选择地运用优惠或限制性的税收措施,减免灾区企业的负担,从而改善企业发展的投资环境,对企业恢复生产起到积极作用。二是用好信贷优惠与产业发展投资政策,解决灾区工农业生产恢复问题。灾区利用国家倾斜性的信贷优惠与产业发展投资政策,针对当地中小企业争取信贷支持和灾后贷款投放的需求,积极支持灾后工农业生产尽快恢复。因地制宜地重新规划和布局一批工业企业,以谋求灾区经济稳定发展,利用投资巩固灾区的基础设施建设。积极争取增加农业信贷投入,重点支持农户贷款,使灾区农民尽快恢复生产,对灾区农业经济结构进行调整,促进农业产业化经营。三是用好人口管理与开发政策,解决灾区劳动力培训和就业问题。灾区政府应结合实际,制定合理的人口管理政策,积极进行灾区人力资源开发,抓好青壮年的劳动技能培训和教育,提高灾区劳动力素质。在加快重建过程中,尽量地为劳动力提供就业岗位,切实解决民生问题。同时,认真引导极重灾区的人口本着“自愿、平稳、有序”的原则向外地转移,妥善解决外迁安置问题。四是用好灾区特殊开放政策,鼓励国内外重建资金再投入。灾区政府应利用类似特区的某些特殊开放政策,以各种激励措施吸引其他地区和国外对灾区的投资或引进项目,特别应鼓励、支持和引导民营企业参与灾区恢复重建工作。
2.利用对口援建支持,带动区域经济发展步伐
汶川大地震发生后,国务院制定下发了《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》,按照“一省帮一重灾县”的原则,建立了对口支援机制,组织东中部地区19个省(直辖市)对口支援汶川地震的19个县(市),每年投入资金下限为各省(直辖市)上一年地方财政收入的1%,连续支援三年。国家确定四川极重灾区和重灾区39个,其中18个重灾县(市、区)得到对口支援省(市)大量人力、物力、财力的支援,对这些地区的灾后恢复重建工作起到了积极作用。建议当前还要做好两项工作:一方面,统筹安排援建资金,建立使用监督机制。灾区应利用对中央财政建立的灾后支援基金、对口省市援建资金、社会捐助资金,以及受灾地区自筹资金应统筹安排,建立使用监督机制,合理投入利用,提高资金使用效率,使灾区各项援建项目落到实处。另一方面,加强与对口建援省市的区域合作。灾区应找准本区域发展的薄弱环节,充分利用援建省市的优势资源,在区位优势、产业优势、资金项目优势等方面,加强区域经济合作,着力把“输血”功能,转化为地方经济发展的“造血”功能,把短期援建手段变为长期经济发展措施,带动本地区的经济发展。比如,四川阿坝州松潘县在安徽省的支援下,与安徽省马钢、铜陵有色、中钢天源科技、安徽朝山新材料、皖酒集团等知名企业联系,达成了工业硅加工项目、金矿开采项目、牦牛肉深加工项目、矿泉水开发项目、青稞酒开发项目、锰系列产品开发等项目,起到了带动灾区经济发展的良好效果。
3.统筹灾区城乡建设,加快区域经济发展进程
加强区域与城乡统筹,是灾后恢复重建的一项重要内容。灾区政府应以科学规划为前提,以重建项目为抓手,以提升产业为支撑,以统筹城乡为载体,来推动灾区经济发展进程。一是完善灾后重建规划。灾区应根据当地自然环境特点和区位优势,调整完善重建规划,提出新的目标与措施。具体来讲,就是在编制乡镇灾后恢复重建规划时,应从整体出发,合理配置市政基础实施和公共服务实设施的标准,加强区域基础设施的共建共享,引导人口、产业合理布局。重点扶持综合条件较好的乡镇,增强城镇抗灾防灾功能,提高灾区经济社会发展能力。二是调整重建产业内容。灾后重建是实现结构调整优化的良好机遇,灾区应利用调整灾后重建规划的契机,淘汰落后生产力,调整产业结构,突出当地产业布局,以基础性产业、特色效益产业、骨干优势产业作为重点,加快恢复重建。还要把灾后重建与建设工业园区、开发区和集中发展区相结合,使灾后重建项目实现集中发展,充分发挥规模效益和集聚效益。三是统筹城乡体系建设。以区域优先发展战略带动区域协调发展,同步提升城乡统筹的凝聚力和辐射力,大力提高灾区城乡统筹发展的整体水平,这是四川都江堰、崇州等市县实现灾后恢复重建发展,推动灾区经济发展的基本经验。都江堰市按照城乡统筹整体思路,贯穿“全域成都”理念,借鉴国际国内灾后重建的先进经验,把灾后重建、城乡统筹、突出城市功能等进行重新定位,对接成都打造国际旅游化城市,并且提出“一体两翼三带”的城乡统筹发展格局,带动城乡统筹发展功能,逐步完善构建城乡资源共享体系,起到了区域经济互补、互促、互融的发展效果。这种灾后恢复重建的发展思路和措施,值得其他灾区借鉴。
4.发挥灾区自然优势,增强区域经济发展效益
加快灾后重建,应结合当地县域经济特点,充分发挥自然优势和区位优势,把现有优势转变为商品优势和产业优势,不断增强灾区经济发展效益。一是着力培育壮大特色优势产业。灾区应根据当地区域经济特点,充分发挥水电开发、矿山资源、畜牧业、立体农业等自然优势,通过招商引资,着力挖掘现有资源找项目,积极培育水电、铁矿石、煤炭、畜牧、现代中药、茶叶等特色优势产业。通过加大优势资源的力度,提高特色产业经济效益。二是大力发展灾区农业产业化项目。结合灾区农业生产实际,应注重加快灾区传统农业与现代农业项目对接,以发展牛、羊、猪等畜牧业与茶叶、特色水果、马铃薯等种植业作为龙头产业,加快农业产业化项目建设,不断提升农业综合发展能力,加大灾区农业经济的增产增收效益。三是积极发展灾区生态旅游业。四川灾区的生态旅游资源十分丰富,加快恢复重建,需要结合藏、羌少数民族特色、世界自然遗产、熊猫自然保护区以及地震遗址等旅游资源,大力开发灾区旅游产品。通过开展国际国内旅游促销活动,扩大旅游业在灾区经济推动作用,充分发挥旅游产业的长远发展效益。
三、重视处理好灾区恢复重建与发展区域经济的关系
1.重视灾后生产生活恢复与灾区经济可持续发展的关系
灾区应重视处理好恢复当前生产生活与规划长远经济发展的关系。不能仅限于恢复紧迫性、急切性和短期性的项目建设,而忽略灾区经济长远发展建设项目,以及整个灾区经济重建的长期性和可持续性发展要求。“恢复”是发展的前提和基础,“发展”是“恢复”基础上的延伸,是“恢复”过程中的持续和提升。因此,在加快灾区恢复重建中,既要遵循因地制宜的原则,尽快恢复实现灾区生产生活正常化,这是当前最迫切的任务,又要与灾区优化产业结构调整、生产力合理布局、城镇化推进、新农村建设等问题相结合,研究解决灾区长远经济重建规划和区域经济可持续发展问题。
2.重视灾区就地重建与加强生态移民扶贫的关系
灾区应立足于当地经济发展的长期性、可持续性实际出发,充分利用灾后重建投资项目,全面加强灾区的基础设施建设。特别是在优势支柱产业、特色效益产业、生态旅游产业等方面,应注重培育灾区产业的持续性潜力,大力发展区域经济的增长点。由于地震灾区多处于边远山区、少数民族聚居区,交通不便,且地质灾害频繁严重,少数极重灾区天然就缺乏可持续发展的生存条件,需要进行生态移民,外迁安置到土地资源相对富裕和生态条件较好的地区。因此,在加快灾区就地重建的同时,还要注重把极重灾区移民与扶贫攻坚工作结合起来,尤其要解决好灾后失地农民外迁安置的生产生活问题,确保生态移民和扶贫攻坚工作的顺利进行。
3.重视灾区统筹城乡建设与协调经济社会发展的关系
城乡统筹不仅是经济问题,而且包括农村组织制度、农民文化在内的社会问题。加快灾区重建不仅要解决恢复重建过程中复杂、多样的经济问题,而且要解决灾区诸多社会与组织制度问题。成都是全国统筹城乡综合改革配套实验区,德阳是四川省级统筹城乡综合改革配套试点市,这些地区具有较好的经济基础。由于四川主灾区域地处成都、德阳、绵阳经济带,又集中在主要平丘县区,因此,加强城乡统筹建设应作为灾区恢复重建的主要任务之一。在加快灾后恢复重建中,应当把灾区城镇与新农村建设一起规划与实施,坚持走统筹城乡一体化路子,逐步形成以城带乡,以乡促城,城乡经济、社会、文化和生态协调发展的格局,从而促进灾区经济社会的全面发展。
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