原文作者：杨焕城，章文光，管夏怡
内容提要
本文在梳理中国外资政策促进技术进步基本状况的基础上，从吸引外资技术的政策环境、企业需求与引入技术的契合度、企业的技术学习和吸收能力以及自主创新能力四个方面分析了中国外资政策促进技术进步的影响因素，全面剖析了中国外资政策促进技术进步的效果，在鼓励交流合作、加强自主创新、优化区域结构、完善反垄断法和知识产权保护等方面提出了政策建议。
关键词 外资政策 技术进步 有效性
一、中国外资政策促进技术进步的基本状况
(一)中国外资政策促进技术进步的发展阶段
1.初创阶段——1979—1986年。
1979—1986年是中国外资技术政策的初创阶段。1979年7月《中华人民共和国中外合资经营企业法》颁布，这是中国的第一部外资法。此后，中国在吸收外商直接投资中逐渐重视产业技术要求，并采取鼓励措施尽量引入国外先进技术。这一阶段中国在技术引入的外资政策上有如下特点：
一是对技术引入的鼓励在外资政策中逐步显现。1979年颁布的《中外合资经营企业法》，提出具有世界先进技术水平的合营企业开始获利的头二至三年可申请减免所得税。1983颁布的《中外合资经营企业法实施条例》，规定对投资大、建设周期长、资金利润率低的项目，中外合营期限可以在三十年以上。该规定在1986年修订为对投资大、建设周期长、资金利润率低的项目，由外国合营者提供先进技术或关键技术生产尖端产品的项目，或在国际上有竞争能力产品的项目，其合营期限可以延长到五十年。wwW.11665.com1986颁布的《国务院关于鼓励外商投资的规定》，鼓励外商投资先进技术。
二是对技术引入的要求在外资政策中逐渐加强。根据不同的技术需求，中国对外商直接投资鼓励、限制和禁止项目做了一般性规定。如《中外合资经营企业法实施条例》中关于申请设立合营企业的四项规定中，有三项涉及技术性要求，包括：采用先进技术设备和科学管理方法、有利于企业技术改造以及培训技术人员。1985年，为了进一步扩大对外经济技术合作，提高中国科学技术水平，促进国民经济发展，专门制定了《中华人民共和国技术引进合同管理条例》。
在该阶段，中国利用外商直接投资提高技术水平的项目数量不多，规模较小。主要原因在于：中国有关外资的立法并不完善，在吸收外资和引入技术方面经验不足，基础设施比较落后，投资环境较差，再加上不完善的技术投资程序和服务使外商进入中国市场受到限制，外商对在华技术投资还有很多顾虑，基本采取试探性的态度。这一阶段外资技术政策比较粗略、缺乏可操作性，对国外技术流入形成限制，且没有形成全国统一的外资技术政策体系。
2.发展阶段——1987—1993年。
该阶段中国外资技术政策体系逐渐完整，外资技术鼓励政策起到了很好效果，技术引入速度明显加快。主要政策是积极采用财政激励措施引入国外先进技术，兴办各类经济特区和高新技术开发区；对外商技术投资领域进一步放宽，在地区优惠政策由沿海和经济特区延伸至内陆地区的同时，更加注重高新技术产业政策的引导。这一阶段中国在技术引入的外资政策上有如下特点：
一是外资政策对技术发展的指向性从传统产业领域向高新技术产业发展。在此期间，中国发布了多项关于发展高新技术产业开发区的外资政策，其政策导向已经突破了传统产业的技术范畴。
二是完善法律法规，扩大对外商技术研发和技术扩散的优惠政策。相比上一阶段，该阶段大力促进中国高新技术发展，实行了部分政策放宽，通过吸收外商直接投资引进国外先进技术的思想明确，有关法律、法规把技术引进放在了突出位置，如对高新技术产业开发区内的高新技术给予税收减免、财政扶持、进出口便利、定价自由等多项优惠政策。
该阶段虽然把高新技术引入放在一个突出位置，但在华外资企业的技术含量并不是很高。相比上一阶段而言，中国明确了积极引资发展先进技术的观念，取消了很多限制性政策，鼓励和优惠的政策特点明显，并从沿海地区向内陆地区迅速延展，外资政策的技术导向性比上一阶段更强。
3.完善阶段——1994—2001年。国际经济合作2012年第3期
该阶段外资政策从不同行业的具体特点出发，综合考虑生产技术、质量标准以及设备先进程度等方面的差异，采取相应措施，细化相应规定，进一步增强外资政策的技术导向性，这一阶段中国在技术引入的外资政策上有如下特点：
一是中国外资技术政策的结构化特征明显。此前，中国对外商技术投入的产业准入只规定了较大的行业范围，不够清晰具体；针对不同行业的技术要求也很缺乏。为进一步优化外商直接投资的产业技术结构，使外商直接投资更加符合中国的技术发展需求，中国在1995年颁布了《指导外商投资方向暂行规定》(简称《暂行规定》)，同时发布了《外商投资产业指导目录》(简称《指导目录》)，进一步加强产业技术政策对外商直接投资项目的引导作用。《暂行规定》把技术引入的项目分为鼓励、允许、限制和禁止四类，《指导目录》则对不同行业所使用的技术和设备提出了细化要求。1997年对《指导目录》进行了修订，扩大了鼓励外商直接投资的行业范围，更加有利于引入国外先进技术。[论文网]
二是鼓励外商对中国企业进行技术改造和升级。对外商向中国企业转让技术、“三资”企业的技术开发等实行不同形式的所得税、关税和增值税减免。
总体来说，该阶段中国外资政策在技术引入方面的结构化加强，既突出技术优惠政策，又强调国民待遇原则。此外，各省、市、自治区、经济特区也制定了大量涉及外商技术投资的地方性法规，中国外资技术政策在整体上得到完善。
4.新的调整阶——2002年至今
2001年12月中国加入了wto，国际国内政策环境发生变化，中国吸收外资引人先进技术进入全新的调整阶段。中国认真履行加入wto的承诺，有关外商直接投资的技术政策体系和投资环境不断改善，外商技术投资显现出新的活力。这一阶段中国在技术引入的外资政策上有如下特点：一是外商先进技术进入的领域更广泛；二是外资的技术水平再上新台阶；三是中国更加强调通过学习外商先进技术进行自主研发，掌握世界领先水平的核心技术。2009年颁布了《国家产业技术政策》，强调广泛开展国际技术合作与交流，强化技术引进消化再创新，限制盲目重复引进。此外，支持国内企业“走出去”，鼓励国内企业采用直接投资、合资、合作、并购等方式到境外设立研发机构，组建研发联盟，利用境外优势科技力量研发具有自主知识产权的技术。该阶段的调整促使中国产业技术水平以前所未有的速度发展。
(二)不同发展阶段中国外资
政策促进技术进步的路径
纵观中国外资政策的发展历程，在中国经济发展的不同时期，外资政策对技术引入的指向性是不同的，
沿着强调传统技术升级的引进到高新技术的引进，再到核心技术自主研发的特点渐进式发展。中国外资政策促进技术进步通过两条路径实现：一是采用合资方式促进技术进步；二是采用独资方式促进技术进步。
在改革开放初期，国内经济发展落后、技术缺口大、吸收能力不强，中国倾向鼓励外商以合资方式来华投资，这也成为该时期中国吸收外资引入技术的主要途径。由于中外双方需要共同投资、共担风险，企业经营的好坏直接关系到双方利益。外方出于自身利益的考虑，向中方提供先进的技术和设备，促进国内某些技术水平的提高。
进入20世纪90年代后，中国出台了一系列新的外资政策，在许多产业领域取消了外资持股比例限制，促使外商独资企业所占比重迅速攀升。2011年，中国第五次修订了《外商投资产业指导目录》，新目录继续取消部分领域对外资的股比限制。
二、中国外资政策促进技术进步的影响因素
(一)吸引外资技术的政策环境
改革开放三十多年来，中国外资政策不断调整完善，促使部分国外先进技术随着外商直接投资进入中国，以制造业为例，国内企业在制造工艺、先进制造装备等领域通过引入国外先进技术得到了较大发展。但目前外资政策也存在不足，如对外商市场垄断行为缺乏有效制约，外商以知识产权保护为借口对国内企业学习先进技术设置阻碍等。此外，外商在国内还享受税收和土地使用等方面的优惠政策，形成“超国民待遇”，使得国内企业在竞争中处于劣势，严重影响了国内企业的技术投入，不利于国内企业的技术进步。因此，中国要根据吸收外商直接投资的不同发展阶段及时调整，完善政策环境，使其朝着有利于中国企业技术水平提高的方向发展。
(二)企业需求与引入技术的契合度
中国企业需求与引入技术的契合度直接影响外商先进技术在华扩散程度。对与中国企业需求具有较强契合度的外资技术而言，该类技术引入后，能够较快地被国内企业所模仿、推广，并在此基础上进行“汉化”和创新，从而推进技术进步，政策效果较明显；对与中国企业需求契合度不高的外资技术而言，该类技术难于直接用于国内企业，不利于在相关产业内实施、推广，导致技术引入政策无法达到预期效果。
(三)企业的学习和吸收能力
引进的先进技术要与现有的技术学习和吸收能力相匹配，所引进的技术才能被消化，否则技术转移的成本巨大，技术引进效果无法实现。决定技术学习和吸收能力的因素很多，如教育水平、人力资本质量、现有科研基础设施与国家科研经费投入等。目前，中国企业的技术学习和吸收能力与技术发展需求还有很大差距，再加上政策体制的制约对中国企业技术学习和吸收能力形成的障碍，要保证国外先进技术能被国内企业有效模仿、利用，并在此基础上实现创新，必须尽快增强中国企业的技术学习和吸收能力。
(四)企业的自主创新能力
企业的自主创新能力是达到并赶超国外先进技术的关键。没有自主创新，中国通过吸收外商直接投资达到促进技术进步和产业升级的目标难以实现。目前，国内企业自主创新能力薄弱，人力和资金投入不足；自主创新意识缺乏，投资重点放在生产力短期提高上，对能带来长远利益技术研发的关注度不高；自主创新动力不强，相关激励和配套措施不完善，此种自主创新能力现状阻碍了以外资政策促进技术进步的实际效果。
三、中国外资政策促进技术进步的效应分析
(一)正面效应
1.加速技术转移效应
中国加入wto以来，高新技术产业迅猛发展，一个重要原因是国家制定了高新技术产业扶植政策，吸引了大量外资进入高新技术产业。目前，国际间的技术转移主要以跨国公司为载体来实现，大型跨国公司掌握着大部分的国际先进技术，在其对中国进行投资时，会向中国企业转移先进、成熟的技术。中国的市场前景广阔，外商为扩大在华市场份额，会主动向中国企业技术人员传授技术，促进中国企业技术进步；中国企业还可利用外商在华“寡占反应”投资，利用在华外商之间的竞争加强自身讨价还价能力，加速技术转移。
2.促进技术竞争示范效应
外资政策鼓励外商直接投资进入中国，促使外企与国内企业争夺市场份额，两者的技术差距使国内企业面临激烈的市场竞争，为了保持竞争力，不被市场所淘汰，国内企业不得不向外企学习以适应新的技术和经营方式，促进技术扩散与外溢；对外资的优惠政策刺激国内企业采取必要措施应对，努力保持市场份额和盈利，加速技术开发与创新；外企使用国际上较为先进的商业惯例、手段和方法，对国内企业起到了体制示范作用；外企严格的技术要求，提高了国内企业出口产品的技术标准。
3.保障技术学习效应
中国外资政策对技术的指向性鼓励了中国企业学习与自主研发先进技术的兴趣，增强了外企与国内企业之间共同开发的意愿，扩大了国内企业的国际视野和开展国际合作交流的领域。在学习、合作和交流的过程中，国外的新技术、新产品向国内企业显示本行业的技术发展方向，反映中国企业存在的技术问题、可能的解决路径等，这些都有利于中国企业的技术进步。
4.推动技术升级效应
随着国外内环境的变化，中国外资政策不断调整，外商在华投资由劳动密集型产业向技术密集型产业转移。高新技术产业代表了技术最密集的行业，近年来，中国高新技术产业迅猛发展，很大程度上得益于中国外资政策对技术型外资的吸引，外资给中国带来了先进的产品和技术，甚至填补了国内技术的空白，技术升级效应显著。
(二)负面效应国际经济合作2012年第3期
1.“以市场换技术”效果不理想
为了吸引更多外商来华投资，引进更多的先进技术，中国从1992年开始了“以市场换技术”的探索。但整体来看，中国通过吸收外资引入的先进技术多分布在劳动密集型产业，尤其是中国加入wto后，“以市场换技术”的政策环境发生了重大变化，这一外资政策因跨国公司技术输出的特点、中国企业技术引进的现实困难和认识误区、市场与技术的不可交换性等影响而收效甚微。外商为保证其市场竞争力，不转让核心技术，对核心技术采取严格保密措施，技术开发大多在母公司进行，与中方共享的基本属于一般性操作技术和组织技术，与技术开发关联不大。由此可见，“以市场换技术”战略并没有使中国从真正意义上通过吸收外资引入先进技术。
2.沦为技术“殖民地”的危险
中国现有外资政策使得外资技术输出出现结构型、能力型、制度型和壁垒型陷阱，导致中国技 术依赖、技术非适应性和技术陷阱，存在沦为技术“殖民地”的危险。无论外方有无控股权，其都能在技术优势基础上对合资企业保持实际控制，主要表现在市场预期、知识产权、生产、质量审核认证等方面。同时，外商还有可能采取措施削弱中国原有研发部门，使中方无力实现技术赶超。这些可能迫使中国在对外资的技术依赖上越陷越深，陷入“落后一引进一再落后一再引进”的恶性循环，走上依附型发展的不归路。
3.区域性技术发展不平衡
中国外资政策一直实行地区倾斜，区域差异突出，使得中国区域间技术发展水平
不平衡。中国外资政策的区域倾向性大致分为四个阶段：1979—1983年开放经济特区，1984—1991年侧重于沿海开放城市，1992—1999年开放边境内陆城市，2000年后开放中西部地区。国家法律政策在东部沿海省市的优惠措施比其他地区多，沿海地区可以享受更宽松的政策环境，在管理上有较大自主权，减少了外商投资的协商成本，吸引大批外商涌入；相比之下，虽然实施了西部大开发、中部崛起等战略，但起步晚，在具体实施细则制定上以“向东部看齐”为基础，再加上中西部地区经济基础较差，外资的兴趣不大。受此影响，外资先进技术在中国地区分布呈现一边倒格局，大部分集中在东部沿海省市，中西部地区较少。
四、中国外资政策促进技术进步的政策建议
为了更好地发挥中国外资政策的技术促进作用，中国外资政策在进一步鼓励中外技术合作交流、加强自主创新投入、优化外资区域结构、完善反垄断法和知识产权保护等制度上采取有效措施：
(一)鼓励合作交流。
引导外企与中国企业和科研机构从不同角度在不同层面开展交流、合作，可以采用诸如举办技术交流国际会议、互派科研人员交流访问、建立核心技术交换机制等方式促进国外技术的引入、消化，改变“以市场换技术”的传统模式，建立以技术交流为主、充分发挥各自在不同领域的科研优势，最终实现双方互惠互利的双赢局面。
(二)加强自主创新。
鼓励具有自主知识产权的技术创新，因为技术创新在抢占科技制高点的过程中发挥决定性作用。要制定相关激励政策和配套措施调动国内企业、科研机构自主创新的积极性，使它们在吸收、消化国外技术的基础上实现技术升级和创新，完成技术的本土化转变，缩短与国外先进技术间的差距，完成从“追赶者”到“领跑者”的角色转型。
(三)优化区域结构。
针对通过吸收外资引入技术的区域结构不合理，调整东南沿海和中西部地区的外资区域政策，继续发挥东部沿海地区的经济基础优势，将重点放在高新技术产业上；大力改善中西部地区的投资环境，根据当地的优势和特点制定政策，吸引技术含量较高的外资项目，平衡区域间技术发展水平。
(四)完善反垄断法与知识产权保护法。
外企利用自身的资金、品牌和技术优势以及“超国民待遇”，已经在某些行业取得了垄断地位，不利于中国企业的技术学习与进步。针对“以市场换技术”战略的问题及沦为外资技术“殖民地”的危险，中国应着力加强反垄断法的实施和完善，规范外商在华投资行为，对恶意侵占市场资源的行为给予相应惩罚和制裁，保护国内具有自主知识产权的新兴技术不受国外技术的冲击，使国内技术在一定的时间内借助高起点的后发优势尽快实用化、成熟化，并在自主创新过程中发挥良好的示范和推动作用，使中国技术发展与创新步入高速发展的良性循环轨道；同时完善知识产权保护制度，提升国内企业知识产权保护意识，也避免外企借口知识产权保护，对中国企业进行技术封锁。
[作者单位：杨焕城，北京大学经济学院；章文光、管夏怡，北京师范大学管理学院。本文是2010年教育部人文社会科学研究一般项目《中国外资政策有效性研究》(批准号10yja790250)和2011年国家社会科学基金资助项目《跨国公司在华研发投资与中国区域自主创新互动发展研究》(批准号11bjy026)的部分成果。]
参考文献：
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