原文作者：武芳

21世纪以来，非洲国家的经济与社会发展取得了一定进步，但其交通基础设施的建设仍然比较滞后，不能适应各国经济发展的需要，日益成为制约其贸易往来、市场融合和经济社会发展的重大瓶颈。同时，近年来中国与非洲国家经贸关系迅速发展，这一地区丰富的矿产资源、巨大的贸易和投资市场吸引着众多中国企业前来开展经贸合作。在这一过程中，非洲落后的交通基础设施状况，也成为阻碍双方经贸关系长足发展的重要因素。
 　　一、加强中非交通领域合作的重要意义
　　中国加强与非洲交通领域的合作，有利于加强中非经贸合作，有助于推动国内产业转移和企业“走出去”。近年来，中国与非洲国家的经贸关系发展迅速。2011年，中国与非洲的贸易额达到1663.2亿美元，同比增长31.05％；对非洲非金融类直接投资17亿美元，同比增长58.9％；在非洲新签工程承包合同额457.7亿美元，同比增长19.36％，非洲成为中国增长最快的商品、投资市场和最重要的工程承包目国际经济合作2012年第3期的地之一。
 　　中国积极参与非洲交通建设，不仅可以获得更大的工程承包市场份额，并在参与过程中直接带动大批工程机械、建筑材料出口，而且能够改善非洲基础设施条件和投资环境，降低当地运输成本、缩短运输时间，从而使包括中国在内的世界各国更加便捷地与之开展贸易、投资活动。此外，中国企业在参与建设的过程中，也能更加了解当地消费习惯和市场偏好，积累丰富的实践经验，获取大量市场信息，有利于带动更多的中国企业赴当地开展业务。wWW.11665.COM
 　　更为关键的是，中国加强与非洲交通领域合作，还有望获得自身发展所急需的能源和资源。随着人口增长以及经济的高速发展，中国矿产资源供应形势日趋严峻，资源结构性短缺问题日益突出。非洲能源矿产丰富，是中国重要的矿产资源进口来源地和能源企业“走出去”的目的地。近年来，自非洲原油进口基本占到中国全部原油进口量的四分之一左右。中国通过加强与非洲国家，特别是富矿国在交通领域的合作，以基础设施建设换资源，一方面可以获得矿石的优先进口权或直接参股矿山、参与矿石议价，从而加强我们在战略性资源采购领域的选择权和话语权；另一方面，也可以有效降低资金占用和汇兑风险，实现双赢。
 　　对非洲国家而言，中国参与当地交通网络的建设，不仅可以弥补建设资金的不足，提升交通设施的建设和管理水平，促进非洲国家吸引外资、发展生产，还有助于降低区内货物和人员往来的运输成本，为地区贸易带来较大程度的便利化，有利于非洲自身形成更广阔的市场，实现地区整体经济的发展。因此，中国加强与非洲交通领域合作，对合作双方均具有重大意义。
 　　二、中国参与非洲交通建设的现状和问题
　　(一)发展现状
　　中国和非洲在交通领域的合作是伴随着中国对非援助发展起来的。从20世纪60年代开始，中国以无偿援助、无息贷款和优惠贷款方式，在非洲援建了包括铁路、公路、桥梁、机场等在内的数百个交通设施项目。20世纪70年代之后，中国企业通过援助项目实施所积累的经验，开始进入非洲国家承包工程市场。由于在技术、设备、管理和人力成本方面有较大竞争优势，中国企业逐渐获得非洲国家的认可。
 　　目前，工程承包成为中国参与非洲交通建设的主要方式。迄今为止，中国企业在非洲地区的53个国家开展承包业务，并呈现快速增长的态势，新签合同额从2000年的20.8亿美元增长到2011年的457.7亿美元，年均增长率达到32.4％。2011年，受到年初利比亚、埃及等地区局势动荡的影响，非洲地区上半年的合同量有较大下滑，新签合同额152.8亿美元，同比下降22.7％；但是下半年出现了强劲的复苏势头，安哥拉、阿尔及利亚等市场表现出众，使得非洲全年新签合同额达到457.7亿美元，同比增长19.36％。从行业比重来看，2011年，非洲承包工程市场占中国对外承包工程全行业新签合同额的32.2％，成为中国对外承包最重要的市场之一。
 　　(二)主要问题
　　近年来，随着中国在非洲参与交通建设的规模不断扩大，一些负面影响和问题也逐渐呈现出来。这些问题主要包括：一是部分企业“走出去”的风险防范意识和先期准备不足、缺乏国际工程建设经验，难以适应国外的物资采购及纠纷索赔等实际问题。二是中国公司之间缺乏协调配合，恶性竞争现象突出，公司利润率普遍偏低。有的企业为击垮对手，不计项目成本和利润，报价远远低于合理的价格水平，造成施工困难甚至亏本运营。三是对非洲这样融资能力有限的地区而言，大部分工程项目都需要承包商融资或垫资，因此普遍采用带资承包和租赁经营的模式。由于中国企业融资能力欠缺和融资手段不足，使竞争力受到了很大限制。四是中国企业在非洲开展基础设施建设时，为了降低成本和便于管理，往往从国内输出大量劳动力，还有些企业不注重环境保护等社会责任方面的问题，导致企业在非洲的形象欠佳。[论文网]
 　　上述现象的发生，固然是企业自身缺乏国际化经营的能力和经验而引起的。但究其根本，则与中国相关政府部门和中介结构缺乏相应的规范、引导、协调和支持等因素密切相关，主要表现为：
 　　1.中国对非合作战略的整体性和可操作性不强。一方面，中非合作缺乏长远的、有针对性的并具备可操作性的对非洲次区域、国别或行业的合作发展规划，难以具体指导中国投资或其他经营主体走进非洲、在非洲开展经营活动。另一方面，各领域(对非贸易、投资、工程承包和援助等)之间，甚至各领域内部的发展规划普遍缺乏全局性、整体性的统筹协调，在执行过程中也缺乏相互间的配合与互动，难以形成合力，使合作效益最大化。这种整体战略的缺乏，反映在交通合作领域，表现为各工程承包企业和融资性金融机构之间各自为政、盲目扩张、无序竞争，长此以往，将难以达到通过参与交通设施建设，带动中非经贸合作良性发展、获取资源和市场的深层次目标。
 　　2.政府对企业赴非洲开展交通设施建设的政策支持不足。企业在非洲开展基础设施建设投入大、风险高，特别是前期的勘测、设计、可行性研究等均需要大量资金和人力、物力，往往超出企业的负担能力，需要政府及相关金融机构给予财政、税收、金融等方面的支持。同时，企业在非洲开展基础设施建设，还面临着巨大的政治和商业风险，需要中国与非洲有关国家政府积极磋商、协调，需要国内相关部门提供完备的风险防范和保障制度。但从目前情况看，中国仍未与安哥拉、纳米比亚、博茨瓦纳等多个非洲国家签署双边投资保护协定或避免双重征税协定，中国企业在非洲开展投资活动缺乏最基本的权益保障。而国内的中国出口信用保险公司等政策性保险机构所承保的海外投资政治风险业务也相当有限，进一步加重了海外企业应对风险的成本。
　　3.中介机构对企业对非开展基础设施建设提供的服务不足。中国市场经济的发展历程不长，金融保险、行业协会等本土中介服务机构中，除国有金融机构因其传统资源优势规模较大外，在包括咨询服

务、法律服务和会计服务等领域都缺少具备市场领导力的机构。行业中机构数量多、规模小，在资源和经验积累、服务质量保证等方面相对较弱，难以为企业对外开展基础设施建设活动提供有效支撑。即使是规模较大的国有银行，受东道国严格金融市场准入制度的限制，再加上银行实力有限，其海外网络服务能力仍然很弱，导致企业对非基建项目无法获得足够支持。
 　　三、加强中非交通领域合作的总体思路
　　中国参与非洲交通建设，应遵循“政府引导、统筹规划、突出重点、循序渐进”的基本原则。必须认识到，虽然中国参与南部非洲地区交通建设大有可为，但该地区仍然存在社会环境动荡、外债负担沉重、市场机制不健全、交易成本高等负面因素。因此，在该地区开展交通建设项目，应做到以下几点：
 　　首先，加强政府高层与非洲各国及非洲地区性组织在交通运输合作项目上的政策协调，加强对非基础设施合作的宏观规划与管理，同时注意发挥援助、贸易、投资、工程承包等多种合作方式的综合效能。
 　　其次，鉴于联合国非洲经济委员会、非洲开发银行、非洲联盟等国际及地区组织已经开展了“十大铁路通道”、“非洲南北经济发展走廊”，以及泛非公路网规划等重要的跨国基建项目，非洲各国也纷纷制定促进交通基础设施建设的政策措施，因此，中国参与非洲交通设施的建设，应统筹规划，以该地区已有路网规划为基础，兼顾各国的交通发展规划。
 　　第三，由于非洲各国的自然、地理与经济社会发展水平存在相当大的差距，中国参与该地区交通通道建设，应重点选择政治稳定、经济基础好、矿产资源丰富、市场容量大、发展潜力突出的国家和地区，如南非、津巴布韦、博国际经济合作2012年第3期茨瓦纳等，以铁路、公路和港口建设为主，循序渐进，推动该地区的综合交通建设。
 　　四、加强中非交通领域合作的政策建议
　　中国参与非洲交通建设是加强中非经贸合作的重要内容，是企业“走出去”发展的必然要求，也是获取经济建设所需能源资源的重要途径。因此，需要中央政府创造条件，从国家层面组织推动，在国际协调、宏观规划、政策设计、资金安排、制度创新等多个方面予以积极支持。
 　　(一)加强中国与非洲政府间磋商与协调
　　中国政府高层应加强与非洲各国及非洲地区性组织在交通运输合作项目上的政策协调。
　　首先，应把中国与非洲的交通领域合作作为政府间经贸混委会、联委会以及中非合作论坛等机制的重要议题，指导或推动有关合作项目的实施。目前中国已和十多个国家签署了关于加强基础设施合作的协定，并建立了工作机制，定期交换意见，协商解决合作中的重大问题，收到了良好的效果。未来，中国政府应积极与非洲主要国家签署有关基础设施合作的协定。同时，还可以与非洲地区组织协商，制定一个全面、完善、可操作的落实中长期务实合作的蓝图，如“中国与非洲中长期经贸合作发展规划”，将基础设施建设作为规划当中的合作重点，为推进双方交通设施建设合作奠定基础。
 　　其次，应积极同非洲有关国家签订投资保护协定、避免双重征税协定，保护在非洲基础设施领域的中国投资者免受因战争、没收、汇款限制等风险而带来的损失，保证中国境外投资企业的基本权益。
 　　第三，在中非合作论坛框架下成立中非交通部长会议机制，推动和深化中非在铁路、公路、航空、港口运输等各类运输方式上的经验交流与技术合作。根据中国参与非洲交通网络建设的主要利益考量，以及该地区在资源开发、产业布局上对交通运输发展的不同需求，协商选择交通运输合作发展的重要项目，解决双方在交通合作中遇到的问题。
 　　第四，积极推动投资合作便利化。一方面，对于“走出去”的企业，尽量简化对外投资的国际税收处理问题，减轻企业税收负担，放宽金融机构和企业境外设立营业机构的条件，简化相关手续，为企业对非投资营造良好的外部环境。另一方面，敦促非洲各国以积极开放的态度对待基础设施领域的国际合作，在人员出入境的签证办理，外汇、税收、劳务方面提供便利化措施，放宽外国金融机构和外国企业在当地设立工作组、办事处和经营机构的约束条件，从而提振合作信心，促进中国机构和企业赴非开展基础设施方面的投资活动。
 　　第五，积极探讨灵活多样的基础设施合作方式。当前，非洲国家依然存在较大的偿债风险，可借鉴安哥拉的“石油换基础设施”模式，在资源能源丰富的国家，采取类似做法开展基础设施投资合作。在发展前景好、开发潜力大的国家和地区，也可以基础设施建设换取项目的经营权，如城市道路、桥梁等城市公共设施经营权，城市开发建设经营权、专营权等。
 　　(二)加强对非交通领域合作的宏观管理
　　政府相关部门应从战略高度统筹规划中国对非投资政策体系，一方面，尽快出台《对外投资法》及相关法律法规，在《境外投资产业指导目录》基础上，专门制定《对非投资产业指导目录》，鼓励和引导企业开展对非洲重点国家的基础设施投资合作；另一方面，应完善国内主管部门、驻外经商机构、当地中资企业协会协调互动机制，督促企业守信经营，注重环保理念，增强当地用工比例，培训当地人员，积极履行社会责任，实现企业与东道国和当地社区关系的和谐发展。
 　　(三)加强对非交通领域合作的财政支持
　　建议设立中非基础设施合作专项资金，加大资金支持力度。设立该专项基金，可以着重解决两个方面的问题：一是为企业在非洲投资基础设施建设提供一定的资金支持；二是接待政府间的高级别官员和专家团组访华。成功的基础实施建设是中国经济发展的重要经验之一，近几年，渴望了解和学习中国交通建设经验的国家越来越多，但地方政府由于种种原因，往往不愿意负担这笔支出。如果能有专门的基金来支持这些国家的官员和技术人员前来了解、参观、学习，对于中国企业“走出去”无疑能够树立一个比较良好的形象。
 　　建议将非洲基础设施项目与中国对外援助项目有机结合，由中国政府以援助项目的形式，重点开展一些前期的、周边的和辅助性的工作，如路况勘测、支线建设等，企业负责后续的建设和经营，这将实现双赢的效果。
 　　(四)加强对非交通领域合作的金融支持
　　由于基础设施项目规模较大，一次性投入资金较多。因此，近年来国际上基建项目的投资主体多样化趋势非常突出，它改变 了基础设施建设完全由政府投资的局面，形成了多方参与、内外资共同投入的格局，有利于解决项目的融资问题，推动基础设施的可持续发展。未来，应鼓励国内政策性银行和商业银行增加对境外投资企业的融资。政府应支持境内金融机构赴境外设立分支机构，实行贴身服务，并鼓励中国金融机构加强与投资东道国金融机构之间的多双边合作。
 　　(五)健全对外直接投资的风险担保制度
　　建议政府首先就对外投资保险制度进行专门性的立法，并对承保机构设置、承保险别、理赔过程、经营原则等内容做出系统性规定。其次，应按照国际惯例，建立海外投资的政治风险担保制度。明确中国出口信用保险公司作为国家政策性保险机构为企业海外投资提供风险保障服务的职责。政府应加大政策性风险基金投入，便于中国信保能够扩大承保范围

和保险金额。同时加大宣传力度，并在审批环节对投资未建交国家和高风险国家的企业实行强制投保，以便对海外投资提供更充分的保护。此外，还应引导中国对非投资企业利用多边投资担保机构公约的有关条款保护企业利益、规避投资风险。
 　　(六)进一步推广中国工程技术标准
　　近年来，中国自主研发的交通设施产品，如铁路产品的技术含量越来越高，其中高速铁路设备生产研发已经位居世界前列。同时，中国铁路产品价格低廉，具有较高性价比，符合非洲国家对铁路基础设施建设的要求。但由于国内外工程技术标准存在较大差异，给很多“走出去”的中国企业带来难题。为此，从2010年起，在有关主管部门的指导下，中国对外工程承包商会组织开展了中国工程技术标准的翻译和对外推广工作。但迄今为止，这些工作主要集中于中国工程技术标准的翻译和对外推广，且为行业协会单方面推动，因此涉及面不广，力度不够大，影响力也不足。未来应联合商务部、交通部、国家标准化管理委员会等相关部门，一方面对南非等重点非洲国家的工程设计标准、施工规范以及国际通用标准进行有效对接；另一方面，主动参与国际标准化活动，使国际标准尽量反映中国的意见和要求，加强中国在相关行业国际标准制定中的话语权。特别是要争取将中国在国际上处于领先地位的交通技术产品标准及时转化为技术标准，并推荐制定为国际标准。
 　　(作者单位：商务部国际贸易经济合作研究院)