支持开发区发展的财政政策经验及效应检验

中国经济已经持续了三十多年的高速增长，在改革逐渐进入“深水区”、经济社会矛盾日益凸显的今天，这种高速增长的势头却已难以为继。内部的区域经济结构、需求结构、产业结构不合理，弱化了中国经济长期增长的动力；外部的全论文联盟http://球性金融危机、欧洲主权债务危机接踵而来，进一步增加了中国经济增长的不确定性。在此背景下，中国经济要想获得持续、稳定、健康增长，发展实体经济、优化经济结构、增强抵御风险的能力是必由之路。中国经济的高速增长，始于改革开放，源于改革开放。作为改革开放的重要措施，设立经济开发区、发展外向型经济、带动国内产业发展，是重要的战略选择之一。从直观的数据来看，开发区发展迅速，成为了地方工业经济的主要载体，促进了经济快速增长。基于此，继续支持开发区发展，壮大实体经济，增强经济抗风险能力和发展的可持续性，显得尤为必要。
　　一、 开发区发展及其财政政策的国际经验
　　开发区是经济社会发展到一定阶段的产物，是当今社会一种重要的经济现象。国际经验表明，开发区具有扩大出口、吸引外资、增加就业、带动本土产业发展等作用，对各国的工业化、城市化、现代化影响越来越深刻，因此受到了各国的普遍关注和重视。国内外学者对开发区不断进行研究，各国政府为支持开发区发展也不断制定相关扶持政策。
　　1. 开发区发展历程。从国际范围看，开发区发展先后经历了自由港和自由贸易区阶段（17世纪至二次世界大战前）、出口加工区阶段（二次世界大战之后至20世纪70年代）、综合型高科技型园区阶段（20世纪80年代至今）。wWw.11665.COm未来各国开发区仍将继续发展，在贫穷国家会体现为数量的增加，在大多数发展中国家和发达国家，将会体现为现有开发区形式的转变和功能的提升，其中高科技产业园区的数量会逐渐增加，开发区在各国（地区）经济发展中的仍将起着非常重要的作用。
　　2. 主要财政政策。综观当今世界各国开发区特别是高科技园区，没有一个是离开政府的支持而独自发展起来的，均是依靠政府的扶持政策，特别是财政扶持政策，主要包括：基础设施建设支持、税收优惠、融资扶持和政府采购。发达市场经济国家在扶持开发区发展过程中，在开发区成立初期采取的是在资金、管理方面直接参与模式，如：为开发区提供公共基础设施和全方位公共服务；在开发区步入良性发展阶段后，政府的职能由直接参与为主变为间接引导为主，通过制定相关政策约束，促使市场机制发挥主导作用，同时，政府对开发区科技创新的财政扶持力度不断加大。
　　二、 国内开发区现状与财政政策实践
　　1. 国内开发区发展现状。国内开发区产生在20世纪80年代。从1984年在天津等14个沿海城市建立国家级经济技术开发区开始，近30年来，中国开发区不断发展壮大，在对外出口、吸引fdi、增加就业、推进城市化等方面发挥了重要作用，同时也担负了技术创新和现代产业发展的重任，成为了各个地区工业经济的重要载体、外向型经济的集聚地、创新体系的核心区和改革开放的前沿，是地方经济增长的重要“增长极”。2010年，全国90个国家级开发区实现地区生产总值（gdp）26 849亿元，占全国gdp6.7%，其中：实现工业增加值18 660亿元，占全国工业增加值9.9%；完成财政收入5 627亿元，占全国财政收入6.8%。如果再考虑到在经济技术开发区之外，还有高新技术开发区、出口加工区、保税区以及遍布各地的众多省级经济开发区（国家和省级开发区合计超过2 000家），开发区的gdp占所在地区gdp的比重超过了1/3，开发区工业增加值占所在地区工业增加值的比重超过了70%， 基本上代表了地区工业经济的主体部分，成为了发展实体经济、调整产业结构、促进增长和就业的重要载体。
　　从现阶段来看，开发区面临着新的形势和任务。从国际上看，随着经济全球化的不断深入发展，全球范围内产业结构调整加快，先进制造业、现代服务业和服务外包成为产业转移的重要内容。从国内来看，中国正处在全面建设小康社会和实现现代化的关键阶段，产业结构调整的任务更加艰巨，区域协调发展的要求更加迫切。开发区的主要功能是促进产业技术进步，从而优化产业结构，最终促进经济快速增长。国际经验表明，任何国家产业升级都需要接受其他国家的技术扩散，特别是在与国外发展差距较大的情况下。中国工业化的进程已经走到了必须更多地以技术创新为持续动力的深度发展阶段，承接发达国家产业转移并借此吸收发达国家的技术扩散仍然是中国实现技术进步和产业升级的重要途径。当然，这并不是否认中国企业原发性自主创新的重要性，但至少在现阶段，吸收发达国家的技术扩散还是主要渠道。从这个意义上看，中国工业经济发展和长期经济增长，在很大程度上仍然取决于开发区的发展。而开发区的发展，在目前和未来的一段时期内依然是中国经济运行和发展的风向标。
　　2. 财政政策实践。与国外最初的开发区产生模式相比，我国开发区更具有政府推动特征。开发区的建立和发展，一方面参考了国外自由贸易区、出口加工区以及后来的科学园区等模式，但另一方面也有自己独特的做法，主要是：在划定区域范围内集中提供公共基础设施，建立高效的管理机构，通过优化投资环境，大力承接国际产业转移和积极吸收外资；同时完善有关法律法规制度，在经济活动方面实行一些特殊政策，对区内企业提供一些特殊的财政政策。国内对开发区的财政扶持政策分为中央财政扶持政策和地方财政扶持政策。中央先后出台的财政扶持政策主要包括：旨在支持开发区基础设施建设的财政收入返还政策和融资贴息政策，为吸引企业入驻而出台的税收优惠政策。随着开发区不断发展，基础设施逐步完善，中央在2000年左右取消了财政收入返还政策和融资贴息政策；在2008年“两法合并”之后，又取消了对开发区内所有企业实施的税收优惠政策，将税收优惠范围限定为高新技术企业和小型微利企业，而且并不要求此两类企业必须在开发区内。不过，由于开发区对于地方经济发展有着举足轻重的作用，因此地方政府对开发区一直给予大力的财政扶持，政策形式多样，但归根结底还是两大类政策：支持开发区公共基础设施建设和对开发区企业给予补贴。