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完善税收约谈制度 提高税收征管效能

完善税收约谈制度 提高税收征管效能

 一、引言
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  税务约谈是税务机关在税收征管过程中,通过对纳税人所申报缴纳税款等资料进行纳税评估后,发现存在税务问题和疑点的,主动约请相关纳税人到税务机关进行解释和说明,给予其必要的提示与辅导,引导纳税人自查自纠,依法缴纳税款,并对涉税违法行为进行处理和处罚的税收征管制度。
  税务约谈是一个帕累托改进的过程,其成本从税收征纳双方角度分别来看主要是税务机关通过纳税评估确定约谈对象、约谈过程本身的成本,而纳税人进行约谈的遵从成本包括准备举证资料、约谈花费的时间以及少量费用。与此相比,其收益的改善却是十分显著的。通过税务约谈,征税机关不仅节省了税务稽查所需消耗的大量人力、时间和费用,还收回了欠缴的税款,而纳税人经自查自纠补缴税款,避免和减少了企业由于受处罚而带来的经济负担和损失。因此,这种改进是一种双赢的促成,应该得到充分的运用和推广。
  当前,实施税务约谈的国家和地区主要包括美国、加拿大、意大利、日本以及我国香港,而其中香港的税务约谈制度是最完善的。在香港,税务局通过抽查调查对象,与其进行约谈,如发现偷税漏税情况,纳税人就要交出少报的税款,并接受税务局的罚款处理。但是,税法赋予税务局长酌情权。他可以根据实际情况选择对纳税人实施不同程度的处分,比如提出检控、以罚款代替监控或评定补加税款。香港自从1991年实行以约谈为基础的税务审查以来,税务局追回了大量的透漏税款,成效显著。
  
  二、税务约谈的意义
  
  税务约谈是税务机关为适应构建和谐社会需要而进行的一种税收征管制度创新,它通过建立以纳税人自主管理为基础的税收征管服务新体制,推动税收征管效能的大幅提升,从以往“重检查、轻管理”的模式向“以征为主,以查为辅,征、管、查相结合”的模式转变,实现从粗放型管理走向集约化管理,也体现出新型税收制度的价值取向。Www.11665.Com具体说来,实行税务约谈制度的意义主要体现在以下几个方面。
  第一,税务约谈体现了税收管理从强制型向服务型的转变,成为构建和谐征纳关系以及良好税收环境的有效的润滑剂。税务约谈制度在征纳双方之间引入了对话局面,充分尊重和保证了纳税人的税收地位,征税机关对待纳税人的态度也从过去的“事后监督打击型”向“事前管理服务型”转变,这实际上是将以人为本作为税收管理的指导思想的重要体现。
  第二,税务约谈有助于实现征、管、查的有机结合,在一定程度上克服了当前税收征管三大环节协作不够、衔接不畅的问题,弥补了原有体制的不足,为征税体制的进一步改革和完善提供了良好的参考。征收、管理、稽查专业化分工,分权制衡,有利于提高效能,但在目前情况下,由于三大分工没有完全理顺,存在协作不够、衔接不畅的问题。约谈制度的引进能够使税务部门在纳税评估和约谈过程中加深对税源信息的了解和掌握,从而加强管理,提高工作效率。
  第三,税务约谈向纳税人提供了一个主动解释、说明的机会,帮助纳税人及时纠正违章行为,降低或节约纳税成本,提高了纳税人的经济效益。纳税人因对税法、税收政策缺乏了解或者了解不及时以及理解不全面而出现的非主观故意的漏报、错报、少报在约谈过程中可以及时改正,补缴税款,免除处罚,甚至得到一定程度的豁免,这不仅使纳税人大大提高了经济效益,同时也维护了良好的社会形象。
  第四,税务约谈推动了纳税人逐步走向自主管理,由过去全面调账检查转为在实施检查前对纳税人进行综合评估,使得税收征收管理的成本和稽查工作的压力大大降低。税务机关也可集中力量查办大案要案,有效配置稽查资源从而提高工作效率,保证税收能最大限度的足额入库。
  第五,税务约谈充分体现了税收征管基本原则中的诚信和信赖利益的保护原则,为依法治税、倡导诚信树立了良好的典范,也折射出一种新的行政执法理念,对提升税收征管工作的整体效能提供了一条全新的思路。
  
  三、完善税务约谈制度的若干建议
  
  税务约谈是税务机关适应政府职能向公共服务转变的内在要求,是在法定的检查方法之外而采取的灵活的行政管理手段,是税务系统开拓创新、与时俱进的重要表现。但由于税务约谈制度形成的时日不长,

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加之应用实践的范围有所局限,在实际运用过程中,还存在一些问题需要进一步完善。借鉴国外和我国香港地区的税务约谈制度,结合我国国情,笔者为税务约谈制度的完善提出以下建议以供参考。
  1、从立法角度出发,给予税务约谈制度明确的法律效力
  目前,由于税务约谈工作刚刚起步,有关税务约谈的法律依据很少,仅有四个规范性文件,分别是《关于加强新办商贸企业增值税征收管理有关问题的紧急通知》《关于进一步加强税收征管工作的若干意见》、《税收管理员制度(试行)》、《纳税评估管理办法(试行) 》。但是这四个文件都是国家税务总局制定的,若要以此作为税务约谈制度的立法依据,显然存在法律位阶太低,效力不足的缺陷,一旦发生税务行政争议,在司法审查程序中将会使税务约谈制度处于极为不利的境地。因此,应当制定颁布效力更高的统一立法,使税务约谈制度有法可依,有据可循。同时,在税收实践中,应分清情况,区别对待,把握好标准,对那些依法纳税意识差,有明显违法意图或行为的纳税人,决不能姑息迁就,要坚持依法征税,维护税法尊严。
  2、制定合理的约谈程序,保证税务约谈工作顺利开展
  税务约谈工作的参与者包括税务机关和纳税人,约谈程序的合理与否,直接关系到约谈工作能不能顺利开展以及能不能取得预期效果。只有公平、合理的程序才能促成征纳双方进行约谈,积极达成协议,自觉履行义务。
  首先,税务约谈的前提条件,即什么情况下能够进行税务约谈,应予以规范化、统一化。对于这一问题,目前已实行税务约谈的各地方税务机关的规定不尽相同,这实际上也是由于税务约谈制度缺乏法律依据造成的。
  其次,税务约谈在实施过程中,税务机关要事先向纳税人发出书面通知,并允许纳税人准备相关材料、凭证等,对于因特殊情况确实无法按时接受税务约谈的,可根据其申请考虑批准延期约谈。
  最后,经过约谈,针对纳税人的不同情况,应规定什么情形下税源管理部门有权进行处理;什么情形下直接转入税务行政处罚程序;什么情形转入税务稽查程序。
  3、重视日常管理与稽查,提高税务约谈的有效性和针对性
  在我国现行的自行申报、集中征收、重点稽查税收征管模式下,以查促管是保证纳税人足额申报的重要手段。目前,税务稽查主要忙于专项检查,日常稽查没有真正发挥以查促管的作用,在对税源的征管上,征管基础资料的准确性、完整性不佳,从而造成纳税评估工作的有效性、准确性受到很大限制,而纳税评估恰恰是税务约谈实施的前提,因此,税务机关要重视日常管理与稽查,全面了解纳税人的深论文联盟http://层次问题,掌握足够的、准确的、及时的信息,使税务约谈工作有的放矢,准确有效。
  4、明确界定纳税人的权利和义务
  税务约谈制度应赋予纳税人必要的权利:纳税人在约谈之前的合理时间有权获得通知;确实有特殊情况无法按时接受约谈的可申请延期;纳税人有权就税收专业问题聘请专业会计师作为约谈顾问;约谈过程必须在合理的时间内进行和完成,不能变成变相羁押;约谈过程不能采取诱供、逼供等不合理的方式;约谈的笔录应当允许纳税人过目,并进行修正。

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 当然,明确规定纳税人的相关义务和不履行论文联盟http://义务的法律后果对增强约谈制度的潜在威慑力,提高约谈制度的实施效果尤为重要。应当规定纳税人必须承担以下义务:不能无故拒绝或推迟税务机关发出的约谈通知;如实回答税务机关的询问;对税务机关提出的疑问,进行说明并尽量提供证据加以证实;对于关键问题的回答,不得编造虚假事实进行掩饰、搪塞或提供虚假证据,否则,将受到严厉惩处。
  5、切实规范税务机关的权利和义务
  税务约谈凸显了税务机关的管理、服务职责,通过税务约谈,纳税人因对政策误解,对法规认识不正确等犯的错误能被允许及时改正,从而免去受处罚的成本,这也是公法私法化的体现之一。那么,在税务约谈实施的整个过程中,税务机关必须履行相应的义务,并被授予适当的权力,接受必要的监督。
  从程序本位主义的角度来看,程序正义在税收征管程序上的体现为对程序理性和程序自治的要求。在税务约谈制度实现的程序过程中,程序正义要求税务机关应在约谈前向纳税人发出通知,约谈时要听取纳税人的意见,保证纳税人的人格尊严;税务管理和税务稽查相分离;在进行税务检查时出示证明,告知身份;对约谈情况进行记录,记录内容须经纳税人确认签字,税务机关对自己所做出的决定必须说明理由,并进行举证等等。
  然而,要有效发挥税务稽查约谈制度的功能,还必须应当考虑给予税务机关在税务约谈制度中和纳税人就税款和处罚进行妥协的裁量权。
  首先,纳税评估中发现的计算和填写错误、政策和程序理解偏差导致一般性问题,或存在的疑点问题经过约谈、举证、调查、核实等程序认定事实清楚,不具有偷税等违法嫌疑,无需立案查处的,可提醒纳税人自行改正,作为自查补税,不作处罚;对于纳税人少缴税款的行为,在税务约谈过程中无法举证说明,但主动承认错误,申请补缴所欠税款可以减轻处罚;发现纳税人有明显偷税、骗取出口退税、抗税或其他税收违法行为嫌疑的,要立即移交给税务稽查部门处理。
  其次,在约谈中,允许在一定条件下和纳税人达成税收协议。虽然从税收法定主义原则来看,其合法性还有待商榷,但这一做法无疑是有益于征税成本的减少和征税效率的提高的。所以,如何尽快完善税务约谈的相关法律法规,合理“放权”给税务机关是税务约谈制度亟需解决的问题。有学者已经提出一些具有可行性的建议,包括征纳双方签订延期偿还税收的协议、减免税收的协议以及将纳税人在税务约谈中交待已构成犯罪的行为视为自首情节,在移交给公安机关处理的时候,可以从轻、减轻和免除处罚等等。这些建议对于有效实施税务约谈,构建新型税收征管制度都有很好的借鉴意义。当然,对于税务机关所拥有的裁量权应当进行必要的控制和监督:一方面提高裁量权实施批准权的审查级别,建立完善的备案制度,另一方面,要形成在稽查机关内部同级稽查部门之间相互监督的制约机制,实现分工制衡,保证裁量权有效公平合理的运用。
  “用科学的分析方法查找证据,同时引入约谈机制,整个检查过程在和风细雨中进行,不仅让纳税人口服心服,而且达到了检查一户规范一户的目的。”一位税务机关的干部这样评价约谈制度给税务检查工作带来的好处。税务约谈是一个长期、系统的工程,我们希望将其制度建设、组织实施、激励约束、效果评价各个环节不断完善,实现税收征管工作中征纳双方的共赢。转贴于论文联盟 http://
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  •  更新时间:2012-07-26 19:04:43  作者:张冰 [标签: 改革 改革 ]
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