内容摘要：农民负担经历了两个发展阶段，1994年分税制改革是其分界线。政府采取的措施主要包括控制并减少农民税赋、确定农民应承担的劳务、精简机构和人员、财政转移支付和限制农村公共产品供给成本。从政策实施过程来看，农民负担的增减交替进行、农民负担增也政府减亦政府、农民负担项目日益合法化、减轻农民负担的政策制订多落实少；从政府措施上看，减轻农民负担为改革开放创造了有利条件，但也有不足之处，主要体现在：措施"单兵突进"、农业税等据实征收不可操作、只给政策基层无法持久执行。减轻农民负担公共政策再决策应该做到：构建城乡统一的公共财政体制、构建财权与事权统一的公共产品供给体制、构建乡村良性发展的制度变迁机制。

　　农民问题，曾经是中国革命的根本问题，现在又成了我国改革开放和现代化建设的关键问题。尽管改革开放始于农村，而且二十多年来农村改革取得了很大的成就，但是奇怪的是，随着中国现代化进程的加快，农民问题越来越突出，尤其是当前农民负担过重问题，已经成了影响现代化建设成败的关键问题之一。?
　　一、农民负担的现状分析
　　1.农民合理负担呈下降趋势
　　国家统计局调查结果显示：1990―1994年间全国农民人均纯收入年均增长15.5％。同期负担年均增长15.4％，两者基本上是同步增长；1995－1998年间，农民人均纯收入年均增长11.1％（未扣除价格因素），同期负担的年均增长6.4％，负担增幅低于收入4.7个百分点，负担呈相对减轻趋势。1998年农民负担出现回落，连续多年的扩张势头得到初步抑制，比上年减少了1.2％。wWw.11665.Com若按农民负担管理条例规定的口径计算，1998年农民人均税后负担为68.77元，比上年减少1.73元，减少了2.5％。
　　2.农民不合理负担越来越重
　　农民合理负担基本得到了有效控制，而农民承受的不合理负担则越来越沉重。据农业部农民负担监督管理办公室统计表明，1991年能够统计到的农民支出的行政性事业费高达17.7亿元，各种罚款23.1亿元，集资摊派41亿元，其他社会负担38.1亿元。上述各项合计，人均13.8元，占上年人均纯收入的2.5％。但是地方调查结果表明，不合理负担占农民人均纯收入的5％—7％，大大超过农业部的统计结果。有关数据表明，不合理负担远远超过了中央规定的5％的警戒线。
　　二、中国农民负担过重的原因
　　1.农民收入增长滞缓，甚至出现负增长。改革开放以来，我国农民收入增长情况经历了四个明显的不同阶段：1978—1984年农民纯收入从改革前的134元增加到355元，扣除物价上涨因素，实际增加1.3倍，年均增长率达到17.7％。1985—1988年是农民收入继续缓慢增长时期，农民人均纯收入由398元增加到535元，扣除物价上涨因素，年均增长率为5.0％。1988—1991年是农民人均实际纯收入停滞徘徊的阶段。农民人均纯收入从602元增加到709元，名义上增长率为17.8％，扣除物价上涨因素，1989年农民人均收入比上一年实际下降了1.6％，是改革开放以来农民实际纯收入的首次下降，出现了负增长。1990和1991年虽有好转，但3年平均实际增长0.3％。1992年至今是农民人均纯收入恢复增长阶段。农民人均纯收入由784元增加到2090元，增加了1.7倍，年均增长率为21.7％，实际增长率5.4％，恢复到缓慢增长时期的水平。总的看来，农民人均纯收入增长趋滞缓，而农民人均负担率却逐渐提高。
　　2.机构膨胀，人员不断增加。机构的膨胀，反过来增加农民的负担，从而陷入了恶性
　　3.农村教育费用负担过重。九年制义务教育的重担主要压在乡村两级政府上。《中国经济导报》全国农村住房抽样调查结果显示，1998年农村居民人均文教娱乐用品及服务支出159元，比上年增长7.6％，其中主要是学杂费增加较多，人均增加额占该项支出的73％，对低收入和贫困地区的农民来讲增幅更加突出。许多地方农民在交“三提五统”（内含教育费统筹）之外，还要交人均数十元的教育费附加。
　　4.巧立名目乱收费。有些村干部和乡镇干部，为了谋求个人的政治前途，置党和国家的政策法规于不顾，甚至肆意践踏国家法律。要维护机构的“运转”，满足腐败官员的挥霍，一些地方的农民就像砧板上的肉，任人宰割。
　　三、对农民负担的合理性分析?
　　究竟怎么样的农民负担是合理的？这是一个急需回答但又难以回答的一个理论问题。目前学术界做了大量研究，主要有如下七种观点。?
　　第一，合理负担应满足“三个不影响”，即不影响农民的生产积极性，不影响农业的正常发展，不影响农民的正常生活秩序；第二，农民负担应该把握几个准则：首先保证农民留够用来补偿消费掉的生产和生活消费的必要量，以满足其基本生存需要和农业的简单再生产，其次在摆脱贫困的基础上，应使农民一定程度上扩大再生产，并随着收入的增加而相应地提高生活水平。最后，农民负担的增加不应该超过生产和收入的增长幅度；第三，确定农民负担的合理界限，必须坚持三个“有利于”原则：（1）必须充分体现社会主义的本质特征，有利于农村经济的可持续发展；（2）必须与我国社会经济发展的战略目标相联系，有利于农民生产水平和生活质量的提高；（3）必须正确估计农民对负担的承受能力，有利于农村安定团结和社会的繁荣；第四，农民负担的合理性，包括平等和效率两个方面，涉及三个环节：起点合理、过程合理、结果合理。起点合理指确定费税的集体选择规则合理，过程合理，指依法征收过程有效率，结果合理指征收结果既促进了经济效率又最大限度保证了公平。第五，农民依法交纳税金，按照国务院《条例》规定所承担的村提留，乡统筹费和劳务以及其他费用是农民的合理负担，不超过农民负担能力的极限；（2） 负担的增加不超过生产收入的增长速度；（3）实行区域差异和收入水平差异负担；第七，农民的合理性负担包括：（1）国家规定的税金；（2）通过预算审批的村提留、乡镇统筹费；（3）按《教育法》规定筹集的教育集资，经县农民负担监督管理、财政等部门共同审核批准的受益区群众的集体还贷，经村队大会讨论通过的村范围的生产和公益性事业集资；（4）国家规定的行政事业性收费；（5）自愿原则下的有偿服务费等；由此可以看出，对农民负担的合理性认识和分析归纳起来不外乎两个问题：一是关于负担合理性的原则性问题；二是中央和地方政府规定的有关费用的项目划分问题。?

　　四、解决农民负担过重问题的对策和建议
　　（一）控制并减少农民税赋
　　1．控制"三乱"
　　俗话说"头税（农业税）轻、二税（农业特产税）重、三税（各种收费）是个无底洞"。控制乱收费、乱罚款和乱摊派的"三乱"成了农村改革开放后政府的一项重要的任务。1985年的《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》指出上级机关和单位，下达的名目繁多的各种派款收费的决定，增加了农民负担，因此需要做到：严加控制"集资"、"赞助"、"捐献"等活动，更不准摊派指标；各级行政部门不得向农民摊派办公费、交通工具购置费、服装费。这一《通知》的目的是要控制上级政府和部门的各种"三乱"（乱收费、乱罚款、乱集资）①，这也是最早提出控制农业"三乱"的文献。
　　1990年2月3日，国务院又下发了《关于切实减轻农民负担的通知》，进一步明确农民合理负担的项目和使用范围，并明确规定农民负担的比例一般应控制在上一年人均纯收入的５％以内。这就为农民负担定了一个"高压线"，所有的摊派、收费和集资都不得触这一"高压线"。同年9月16日中共中央国务院联合下发了《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》，首次概括出农业"三乱"这一名词，并使用了极为严厉的词语要求自觉防止和抵制"三乱"的滋生和发展。
　　1991年12月7日，国务院将农民负担通过《农民承担费用和劳务管理条例》这一行政法规的形式确定下来了。国务院用法规的形式正面确立了农民应该交的费用，也就从正面排除了非此收费就为"三乱"。这就给农民确定和抵制"三乱"提供了法律依据。
1993年3月19日中共中央办公厅、国务院办公厅又下发了《关于切实减轻农民负担的紧急通知》，关于村提留和乡统筹费必须严格控制在上年农民人均纯收入５％以内的规定继续执行外，其他涉及要农民负担费用的各种摊派、集资、达标活动和行政事业性收费，以及在农村建立各种基金等，不论是哪一级政府或哪一个部门制定的文件或规定，一律先停止执行，然后进行清理。
　　1994年中央实行分税制改革后，地方财政的压力增大，向农民伸手的事件日益增多。1996年12月中共中央、国务院再次发文《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》强调有的地方"三乱"禁而不止，并且通过虚报农民收入超限额提取村提留乡统筹费，因此要坚决把农民承担的村提留乡统筹费和劳务全面控制在国家规定的限额之内，严禁面向农村的乱收费、乱集资、乱涨价、乱罚款和各种摊派，取消一切加重农民负担的达标升级活动。之后，又有中共中央1998年10月通过的《关于农业和农村工作若干问题的决定》，也一再提出制止"三乱"。
　　2000年中央开始在一些省份试行农村税费改革，即并费入税，税外无费。全面禁止一切税外之费。再一次从正面界定该收的，其余都是不该收的。
　　2．稳定正税
　　农业税、农业特产税和屠宰税这三种主要的"正税"，长期以来保持着稳定。农业税从58年以来一直没有变化，94年从农业税中分离出农业特产税，并开征了农田上的农业特产税。屠宰税也要求据实征收。从各地政策执行情况来看，正税基本上是稳定的，农民所反映的负担不在正税上，因为正税相对来说比较轻而稳定。
　　（二）确定农民应承担的劳务
　　改革开放初期，农民出人出工的现象比较少，90年代前后乡镇对于农民的用工需要增加，诸如水利工程的维修、公路铺石、公共设施建设都要求农民出工，有的地方甚至要求农民以币代劳。在农民的劳务和积累工越来越成为负担的时候，1991年国务院下发《农民承担费用和劳务管理条例》明确规定，农村义务工，主要用于植树造林、防汛、公路建勤、修缮校舍等；劳动积累工，主要用于农田水利基本建设和植树造林。
　　（三）精简机构和人员
　　精简机构和人员是减轻农民负担的重中之重，政府精简机构和人员的决心是非常大的，采取的政策也不少。十一届三中全会以后，每一次党的全国代表大会的文件决议都要提到精简机构和人员问题。为了解决农民负担问题，党中央和国务院从1985年下发的《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》开始，就要求"乡的党政干部只许减人不许增人。村干部人数过多的也应精简。"此后，一系列的减轻农民负担的文件，无不要求精简机构和人员。这些要求和政策在一定程度对于政府，特别是乡镇基层组织的规模起到了一定的作用。然而，精简机构和人员毕竟是一个系统工程，也是我国改革开放最令人头痛的问题，仅仅从减轻农民负担这个角度去精简，现在看来，是无法达到目的的。
　　（四）财政转移支付
　　财政转移支付是中央政府采取的财政措施。中央实现减轻农民负担以来，特别是部分试点实现税费改革以来，中央政财拿出很大一部分资金（2001年是100亿，2002年是200亿），用这些资金来解决因税费改革，带来农村税费减少而引发的财政缺口。
　　（五）限制农村公共产品的供给收费
　　中共中央、国务院从1985年《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》就开始要求："农村社会主义建设需要办的事情很多，但只能量力而行。要办实事，讲实效，绝不能摆花架子，更不能让盲目大办之风再起。"一些地方的党政领导认为，当前的中心任务是加快经济发展，讲减轻农民负担不合时宜，把减轻农民负担与发展经济对立起来；有的部门不考虑农民的承受能力，认为发展农村公益事业是为农民办好事，不是增加农民负担。针对这些错误思想，1996年《中共中央国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定》中指出："严禁一切要农民出钱出物出工的达标升级活动。各级政府和部门在农村开展工作，不得违反规定要求集体经济组织和农民出钱出物出工，不得脱离农村实际定统一的标准、下统一的量化指标，也不得以检查验收和评比等形式搞变相的达标升级活动。"1998年中办和国办《关于切实做好当前减轻农民负担工作的通知》基本重复了上述规定。2000年实行的税费改革更是将农村公共产品的供给范围限制在"一事一议"，每年的公共产品供给收费不得超过15元。