摘 要：土地政策参与宏观调控是2004年以来我国宏观调控最突出的特点。运用税收政策加强对土地的调控已成为重要的手段。改革我国的土地税收制度，一方面应该按照党的十六届三中全会确定的“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，分步实施税制改革；另一方面应该考虑我国土地管理制度和现行税费混杂的实际情况。
关键词：土地调控；税收；政策分析
一、我国土地宏观调控的成效
随着经济的持续走高，以及土地征用制度的缺陷，导致我国耕地面积大幅减少。从1996年到2005年，我国的耕地面积净减少1.2亿亩，约占耕地总量的6.6%。截至2005年底，我国耕地面积为18.31亿亩，人均1.4亿亩，不足世界平均水平的40%，约相当于美国的1／8、印度的1／2。与此同时，许多地方在自身利益的驱动下盲目卖地，一些工商企业和房地产商大量囤积土地，土地闲置荒芜、严重浪费。
因此，党中央、国务院正式提出运用土地政策参与宏观调控，土地调控从主要着眼于土地市场的调控，转变为运用土地政策参与宏观调控，五年来，运用土地宏观调控的成效是明显的。首先，土地供应量逐年减少，2004年土地供应219 670.32公顷，比2003年减少23.3%；2005年土地供应180 326.54公顷，比2004年下降17.9%；2006年虽然比2005年建设用地总量有所回升，但是仍比2004年减少7%，比2003年减少28.7%。其次，产业结构得到了优化。2007年对一些低水平重复建设的项目和大量耗费资源的建设项目，实施了限制和禁止用地，促使经济发达地区工业用地比重开始降低。wwW.11665.coM再次，优化房地产开发用地结构，保障民生用地的需求。宏观政策出台后，各地普遍加大普通商品住宅用地和经济适用住房用地的供应量。
二、土地税收政策调控措施及效果
土地宏观调控取得如此好的成效离不开财税政策的支持，土地宏观调控中涉及到的土地税收包括土地占有（取得）环节的土地税、土地保有环节的土地税和土地转让环节的土地税三部分，其中属于土地使用权取得税类的有耕地占用税；属于土地使用权保有税类的有城镇土地使用税、房产税，还包括原来的农业税；属于土地使用权流转税类的有土地增值税、契税、印花税、营业税、企业所得税、个人所得税。
[jp+2]近年来，国家土地宏观调控中关于土地税收的调整如[ll]下：
（一）提高城镇土地使用税税额标准。现有城镇土地使用税征收标准过低，不利于低效利用的存量土地入市。2007年1月1日颁布的国务院关于修改《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的决定中规定，提高城镇土地使用税税额标准，将每平方米年税额在1988年暂行条例规定的基础上提高2倍；将征收范围扩大到外商投资企业和外国企业。提高城镇土地使用税标准不仅可以加大用地者地土地保有成本，促进集约节约用地，还可以增加地方财政收入，优化地方财政收入结果，缓解城市规模扩张冲动。
（二）土地增值税政策。2007年2月1日实施《国家税务总局关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》中对土地增值税的征收范围、方式、标准都重新进行了规定，加大了是对房地产行业的限制作用。项目开发的速度越慢、土地囤积的时间越长，企业就会支付更多的税款。
（三）提高新增建设用地土地有偿使用费。财政部等有关部委联合下发《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》中提高了新增建设用地土地有偿使用费的标准。这将在一定程度上影响地价构成和水平，主要表现为工业用地价格有所提高，可以从经济上抑制工业用地过度扩张，同时可以提高被征地农民的征地补偿安置费。
（四）耕地占用税费政策。1987年开征的耕地占用税，税额低，税基窄，使占用农地的成本过低，不足以遏制滥占耕地的现象。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》中明确要求提高耕地占用税征收标准。
（五）房地产税费政策。为进一步抑制投机和投资性购房需求，稳定房价，国家也出台了相应的调整住房转让环节营业税，如2006年5月24日九部委的《意见》指出，从2006年6月1日起，对购买住房不足五年转手交易的，销售时按其取得的售房收入全额征收营业税；个人购买普通住房超过五年（含五年）转手交易的，销售时免征营业税，这在一定程度上可以抑制炒房现象。
三、现行土地税收制度存在的缺陷
我国的土地税收制度从无到有、从单一到比较健全、初步建立了覆盖各环节、调节全过程的土地税收调控体系，对筹集地方政府收入，限制土地滥用，节约土地资源，但是，结合现阶段我国土地使用过度，房价普遍偏高，我国的土地税收制度仍然存在一些不足之处。
（一）税种体系不合理、税种设置重复与缺失并存。如土地增值税与所得税都是对所得征税，土地增值税与营业税、契税均对转让土地使用权征税。既有对内资企业和个人征收房产税，又对外资企业和外籍个人征收的城市房地产税，征收对象均为房产，明显重复；我国没有开征土地财产税，对于房地产抵押、赠与等活动均未征税，存在税种缺失。如土地增值税与所得税都是对所得征税，土地增值税与营业税、契税均对转让土地使用权征税。
（二）税负结构不合理。表现在对土地使用权流转征税过多，征收过高，土地保有期间税负偏低。据测算，在土地流转环节中税负水平偏重，总体税负水平为15%左右；在土地获得和持有环节中税负水平偏轻，耕地占用税仅为1元～10元／平方米、土地使用税为0.2元～1元／平方米。同时内外资税收政策也不一致。现行税制对外资企业和外籍人员适用的仍是1951年颁布的《城市房地产税暂行条例》，对房产和土地只征一种房产税。对外资企业还有其他许多优惠政策。而对内资企业适用的是《房产税暂行条例》、《城镇土地使用税暂行条例》。税负结构不合理对土地市场的构建带来不利影响，重流转导致房地产业税种多、负担重，地方政府出于地产业谋利动机，与开发商、商业银行达成共识，制造趋涨的价格预期，加大开发成本，向消费者转嫁负担，造成了房价持续上升的状况。
（三）课税范围狭窄。现行的土地税收制度征税范围一般只针对生产经营活动中所涉及的土地，许多行政单位和个人被排除在征税范围以外。如城镇土地使用税的征收范围仅限于城镇和工矿区，而不包括大量位于农村的非农业建设用地，并且只向内资企业征收，这不仅造成明显的税负不公，也给乡镇企业、非农建设乱占滥用土地埋下诱因。而且为了照顾或支持一些特殊单位，还设定了一些税收优惠政策。同时，对于抵押、赠与和遗产继承等活动也未征税，结果，税基较窄、税额标准较低，导致税款流失比较普遍。
（四）税费混杂，重费轻税。目前，我国的土地税费关系混杂，以费代税、以费挤税、重费轻税现象十分严重。据统计，许多地方仅官方认定的土地收费项目至少在百项以上，如果把搭车收费等乱收费项目计算在内，估计多达200项左右（孟祥舟，2002）。这其中很多收费都具有税的性质：一是以费代税。比如《城市房地产管理法》宣布开征的“土地闲置费”；《土地管理法》宣布开征的“耕地开垦费”、“耕地闲置费”、“土地复垦费”等实质上都是具有强制性、无偿性、固定性的特点，都应采取收税的形式。二是以费挤税。我国涉及土地资源的各种收费项目名目繁多，比如新菜地开发基金、新增建设用地的土地有偿使用费等等，费项总数远多于税项总数。同时，政府通过基金、收费等形式筹集收入是被允许的，一些地方税披上了“费”的外衣，直接扭曲了收费的性质，滋生腐败；同时，由于收费单位所有制和管理上的弊端，具有很强的内在膨胀倾向，最终形成收费泛滥，导致土地的高成本和高价格，带来了房地产价格的迅速上涨。
四、改革完善土地税制的建议
（一）土地占有环节——不动产登记税、耕地占用税。不动产登记税可以在不动产(包括地和房)登记时征收，计税依据不动产登记时的价格，税率视情而定。耕地占用税是土地占有环节的唯一税种，要充分发挥税收对土地资源的宏观调控作用，必须对现行的耕地占用税进行调整完善，从源头上抑制耕地迅速减少的势头。一是扩大征收范围，如将新菜地建设基金、耕地开垦费等并入，将其改名为土地占用税。二是调整税率。其征收标准可在原适用税额的基础上提高3~4倍；并将税率按距离城市的远近划分为两个档次，距城市近的土地征收的税率要高于距城市远的土地；对占而不用的地按高税率征收，以促进土地的有效利用，遏制土地的浪费。三是建立一套作用长效的土地税征管制度，加强土地占用税的征管力度，建议土地占用税由国税部门征收，委托土地行政管理部门进行代征，对享受减免税而改变了土地用途、新用途又不在减免税范围的，从改变之日起，补缴土地占用税。
（二）土地保有环节——物业税、土地闲置税和空置房屋税。对土地保有环节课税，有利于促进土地资源的集约利用和优化配置。目前，物业税的开征已是大势所趋，所讨论的就是在税制设计与实施上的一些细节问题。有人主张将现行的房产税、城市房地产税、城市土地使用税、土地增值税、土地出让金等项税费合并，转化为房地产保有环节统一收取的物业税，取消房地产使用环节的各种收费，使物业税成为调控房地产使用、增加地方政府收入的主要税种。同时，增设土地闲置税，对于开发商闲置的土地，必须每年按评估的财产价值缴纳土地闲置税，加大了囤积土地的成本，减少开发商对土地的囤积，优化土地资源，减少土地浪费。为了抑制炒房现象，加速商品房流通，维护房地产市场的秩序，对于开发商建好超过两年没有出售的房屋依法征收空置房屋税。
（三）非农用土地流转税类：契税、印花税、所得税、不动产增值税、土地发展权税。由于有不动产增值税，可以将城市维护建设税、营业税停征。将企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税及个人所得税合并为企业与个人土地所得税，相应调整税率，实行累进税制。继续保留契税和印花税。随着经济发展，设立土地发展权税将成为必要。变更土地使用用途经常发生，顺应土地产权改革，设置土地发展权，相应地设置土地发展权税，以变更土地用途收益差为计征额，收入归中央财政。
参考文献：
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