【摘要】税收与政治、经济和社会息息相关，所得税在这一点上表现得尤为强烈。本文结合我国个人所得税的发展现状，对其在改革中存在的缺憾作了分析，并结合世界各国个人所得税改革进程提出了改进建议。
　　
　　一、我国个人所得税立法沿革
　　
　　改革开放以来，我国政府对个人所得税立法十分重视，现行的个人所得税法是目前为止为数不多的由全国人大所制定的几部税收法律之一。
　　1980年9月1日，为了适应对内搞活、对外开放的政策，第五届全国人民代表大会第三次会议通过并公布了《中华人民共和国个人所得税法》，我国个人所得税制度自此正式建立。次年，个人所得税以减除费用扣除标准800元正式开征。当时纳税的大多是外籍员工，800元的费用扣除标准从此25年没有改变。
　　1986年1月7日，国务院发布《中华人民共和国城乡个体工商业户所得税暂行条例》，将城乡个体户也划入了个人所得税纳税人行列。
　　同年9月，针对国内个人收入发生很大变化的情况，国务院发布了《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》，规定对本国公民的个人收入统一征收个人收入调节税。
　　上述三项个人所得税收法律、法规的颁布和实施，对于调节个人收入水平、增加国家财政收入、促进对外经济技术合作与交流起到了积极作用，但也暴露出一些问题。主要是按内外个人分设两套税制、税政执行不统一、税负不够合理。
　　为了统一税政、公平税负、规范税制，1993年10月31日，第八届全国人大常务委员会第四次会议通过了《关于修改<中华人民共和国个人所得税法>的决定》的修正案，规定不分内外，所有中国居民和有来源于中国所得的非中国居民，均应依法缴纳个人所得税。wWW.11665.CoM
　　1999年8月30日，第九届全国人大常务委员会第11次会议通过了《关于修改<中华人民共和国个人所得税法>的决定》，对原《个人所得税法》第四条第二款“储蓄存款利息免征个人所得税”进行修改，从而开征了个人储蓄存款利息所得税。
　　为适应改革开放和经济发展的现状及个人所得税纳税人收入现状，2005年10月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国个人所得税法>的决定》。《决定》将个人所得税起征标准定为一千六百元，同时规定个人自行纳税申报事宜。
　　同年12月19日，国务院公布《关于修改（中华人民共和国个人所得税法实施条例）的决定》，对《个人所得税法》做了进一步解释和说明。
　　
　　二、我国个人所得税征收管理的现状及差距
　　
　　（一）公民的纳税意识普遍淡薄
　　纳税人纳税的积极性和自觉性是个人所得税征收工作顺利进行的前提和基础。我国宪法第16条明确规定：“中华人民共国公民有依照法律纳税的义务。”政府是靠纳税人纳税来维护国家机器的运转的。任何一个国家和制度，都不可能存在只尽义务而不享受权利的无权公民，也没有只享受权利而不尽义务的特殊公民。
　　由于历史原因和当前体制转换阶段的特殊环境，造成我国公民法制观念和纳税意识的普遍淡薄。在我国公民中，真正了解个人所得税的人微乎其微，对为什么要纳税、要纳多少税、如何纳税，自己享有哪些权利、应尽哪些义务、对偷逃税行为的处理等一系列具体而实际的问题更是知之甚少。中国社会调查事务所曾在北京、上海、重庆、广州、武汉、哈尔滨、大连、青岛等9个城市中进行问卷调查，共发出问卷3000份，收回2817份。调查结果显示，我国居民总体纳税意识比较差，对税收认识模糊。在问到”您或您的家人领取工资或工资外的收入时，是否会想到纳税”，只有12.6%的人回答“每次都想到过”，回答“从来都没想到过”的占36.8%，50.6%的人回答“收入超过界线时才想过”。这表明我国市民纳税意识比较淡薄。但只要宣传到位，税赋公平，政策深入人心，个人所得税将会有另一番景象：个人所得税有了较为宽广深厚的税源基础，越来越多的人将步入个人所得税的纳税行列。
　　（二）个人所得税征管法律支撑体系不健全
　　市场经济使个人收入渠道大大增加，个人所得更加多元化、隐蔽化。而现行个人所得税制实行分项收入计税、分项扣除费用的征收管理方法，纳税人的许多收入难以纳入征税范围，各种避税行为较为严重。

　　由于国家目前尚无健全、配套、可操作的个人收入申报和个人财产登记制度，国家对个人除工资以外的其他各项收入基本上处于失控状态。在短期内税务部门还无法掌握个人收入并据法征税（只能就其利息征税）。由于对现金管理控制不严，流通中大量的收付以现金形式实现，也给征收工作带来难度。另外，个体工商户账务体系不健全或根本不建账，甚至有些单位用不正当手段隐蔽某些人的收入，都是税务部门很难获得个人收入及财产的准确信息，再加上个人所得税面广，税源零星分散，而且变化多而快，工作量巨大，征管手段落后，从而影响了个人所得税的征收，导致税收大量流失。归根到底，还是我国的法制不健全。
　　依法治税的社会、法律支撑体系残缺，形成了偷、逃税的法律漏洞。怎样才能掌握居民个人真实的收入来源?征收个人所得税是一项法制性和政策性很强的工作，税务机关既不能按照某人衣、食、住、行的档次，更不能依据道听途说的信息来决定是否征税。相反，税务机关必须根据其掌握的真实、可靠的个人收入来源情况，依法行使征税职权。
　　（三）个人所得税征管制度不健全
　　具体表现为：一是代扣代缴制度未能得到严格执行，代扣代缴义务的法律责任不明确，许多单位不愿意履行代扣代缴的义务，难以对职工各种所得项目实行源泉控制。二是自行申报制度缺乏应有的配套措施，税收稽查手段不健全。目前，流通中大量使用现金，银行存款虽然实行了“存款实名制”，但没有建立其个人财产登记核查制度。因此，税务部门无法对个人收入和财产状况获得准确信息。三是个体工商户账务不健全，有些根本没有建账，目前地方采用的附征率法和定额定率法具有很大的随意性。四是税务机关缺乏现代征税手段，征税成本较高、效率较低，而且缺乏有效的执法、稽查手段，对偷漏税行为惩处不力。
　　税务人员自身素质不高也是不容忽视的原因。在西方发达国家，税务官员必须是由税务学院毕业再到法律学院学习两年法律知识、具备计算机等级证，然后参加全国公务员统考，各项考核通过后方能成为正式税务官员。相比之下，我国的税务干部有从军转干部，有上世纪九十年代从社会上招收的高中毕业生以及素质有限的税务干部的子女，而科班出身的专业人才却很少。客观地讲，我国税务人才的选择和使用与西方发达国家有很大差距。虽然当前税务干部经过各种培训和自身努力，已经适应工作，但不可否认，仍有些人不能胜任工作，业务素质差，不懂税法和财会知识，个别人员甚至思想素质也差，相比之下税款的流失也就“自然”了，这也是个人所得税征收工作中一个不容忽视的问题。
　　
　　三、我国个人所得税改革的建议
　　
　　（一）科学对个人所得税定位
　　根据我国国情，我国个人所得税在较长时期应该定位为“调节、收入兼顾型”。因为我国处于社会主义初级阶段，地区间经济发展极不平衡，少数发达城市和个别城镇的经济发展水平已日渐接近西方发达国家，而多数地方和多数群众收入水平仍较低，而且分配拉大的趋势仍在发展，必须充分发挥个人所得税调节收入分配的功能作用，加大对高收入者的税收调节力度，以维护社会主义市场经济的健康发展。但是，我国个人所得税的定位，也不能只考虑调节分配的功能作用，而不重视组织收入功能作用的发挥。国外有的国家征收的个人所得税要占税收总收入的20%-30%，甚至40%以上。我国个人所得税税源潜力也很大，是具有很大发展前途的税种。因此，应定位为“调节、收入兼顾型”。
　　（二）要适当扩大个人所得税的征税范围
　　现行个人所得税的征收范围是采取列举项目征税的办法，没有列举的收入不征税。现在各种收入来源很多，名称又五花八门，执行中很难对号入座，造成税收流失。针对上述存在的问题，为了贯彻公平税负的原则，积极拓宽税基，应当适当扩大个人所得税的征税范围，建议采取反列举的办法，即对规定的免税项目外一切收入都应纳入课税范围。对免税项目，也要从严压缩，以加大对高收入者的调节力度，减少税收流失。
　　（三）调整税率结构，实现公平税负、合理负担
　　税率模式的选择，不仅直接影响纳税人的税收负担，而且关系到政府的一些政策目标能否顺利实现。因此，应根据全球个人所得税改革的基本趋向和当前我国收入分配的现状，结合税收模式的改革，科学地设计个人所得税率：
　　1.在总体上实行超额累进税率与比例税率并行，以超额累进税率为主的税率结构。具体而言，对工资薪金所得、劳务报酬所得等实行累进税率；对非劳动所得实行比例税率。
　　2.对适用超额累进税率的所得是统一规定一套税率还是分别制定多套
　　不同税率，取决于政策的取向。如果对勤劳所得和非勤劳所得实行区别对待政策，则可以设计两套超额累进税率。
　　3.减少税率档次，降低最高边际税率。为缓和调节力度和刺激国民的纳税积极性，个人所得税超额累进税率档次可以减少至3-5档，最高边际税率可以降为30%-35%。具体而言，如果对勤劳所得和非勤劳所得仍分设两套超额累进税率，则勤劳所得可考虑从原有的9个累进级距档次减为3个，税率调整为5%，15%和25%，非勤劳所得仍可维持5个累进级距档次不变；如果对勤劳所得和非勤劳所得统一设立一套超额累进税率，则可考虑规定5个累进级距档次，税率合并为5%，10%， 20%，30%，35%，以均衡调节不同所得人群的收入水平。至于对实行比例税率形式的所得，仍可适用20%的税率不变。
　　（四）建立保护社会弱势群体的负所得税制度
　　负所得税是政府向高收入家庭收税并给低收入家庭转移支付的税制，是高收入家庭“支付”的一种“负税”。西方国家在加强个人所得税调节的同时，还提出了负所得税理论，并开始应用于实际。所谓“负所得税”是以政府向个人支付所得税来代替社会福利补助的一种形式，目的是为了既要补助低收入者，又要保全效率。