摘 要：我国对失独家庭实施的“计划生育家庭特别扶助制度”，系基于人文关怀理念而建立的行政救助制度。对失独家庭的救助，物质上的帮助和精神上的抚慰处于同等重要的地位，但我国的“计划生育家庭特别扶助制度”中却仅规定政府有给付扶助金的义务。基于生存权、公民公法上的受益权内涵的拓展，以及我国于5月1日施行的《精神卫生法》规定政府负有促进公众心理健康的义务，在行政救助中建立完整的、普适性的心理援助体系已成为法学界亟需解决的问题。由于心理援助与法律援助具有相似性，故应借鉴运行成熟的法律援助制度建立我国的心理援助制度，并注意心理援助制度的适用范围、启动方式、援助内容和当事人的信息保密等问题。
　　关键词：给付行政；行政救助；计划生育家庭特别扶助制度；心理援助；法律援助
　　中图分类号：df391.3
　　文献标识码：a doi：10.3969/j.issn.1008-4355.2013.04.08
　　引言
　　在当今中国，我们身边存在着一个特殊的群体。他们年龄大都在50开外，疾病或意外却让他们遭遇独子夭折的厄运。在经历了老来丧子的人生大悲之后，已失去再生育能力，只能独自承担养老压力和精神空虚。我们称这样的家庭为“失独家庭”。目前有些机构按照已有数据对失独家庭的数量做了样本统计，估算出现今中国失独家庭至少已超百万。[注：目前中国15岁至30岁的独生子女总人数约有1.9亿人，这一年龄段的年死亡率为万分之四，因此每年约产生7.6万个失独家庭，按此统计，目前中国的失独家庭至少已超百万。wwW.11665.cOM（参见：佚名.失独家庭[eb/ol].[2013-04-27].http：//guoqing.china.com.cn/2012-08/27/content_26340246_2.htm.）]。我国从20世纪70年代开始实行计划生育政策，特别是1980年提倡“一对夫妇生育一个孩子”以来，独生子女家庭的数量大大增加。由于这些家庭抵御风险能力的特殊性，子女意外伤残死亡将给这些家庭带来尤为突出的痛苦和困难。这些家庭的父母失去再生育能力后，随着年龄的增长，抵御风险的能力逐渐减弱，又面临生存、生活和养老等一系列困难，比一般家庭更需要经济上的扶助、精神上的抚慰和生活上的照料[1]。因此，对这些失独家庭进行扶助、救助，已成为我国政府义不容辞的责任和义务。目前，我国通过“计划生育家庭特别扶助制度”对独生子女死亡或伤残的家庭进行救助，但该项制度并没有彻底解决这一庞大的人群面临的各种困境，特别是在心理援助制度的建立和完善方面还存在着巨大疏漏。本文通过观察我国计划生育家庭特别扶助制度，在给付行政的框架下讨论建立心理援助制度的必要性，并对该制度的具体设置提出几点看法。
　　一、计划生育家庭特别扶助制度的初步建立
　　（一）计划生育家庭特别扶助制度的性质
　　随着20 世纪初垄断资本主义带来的失业、贫困等社会问题的爆发，西方国家经历了从“秩序行政”模式向“服务行政”模式的转变，行政法的任务不再仅局限于满足公民自由不受侵犯，而“在于要求国家必须以公平、均富、和谐、克服困境为新的行政理念”，积极为国民提供生存给养和生活照顾的各种服务[2]。这是基于人文关怀的制度转型。法的现代精神即合作在行政法中就具体表现为行政主体与相对人之间的服务与合作的信任关系，且在这种关系中，行政主体的服务是第一位的[3]。
　　基于人文关怀而发展起来的服务行政，在行政法学上的表达是给付行政。“给付行政”在大陆法系国家被界定为“在行政法原理和法制度之下，政府通过公共设施、公共企业等提供社会、经济、文化性服务，通过社会保障、公共扶助等进行的生活保护、保障，以及资金的交付、助成等授益性行政活动，积极地提高、增进公民福利的行政活动。”[4]大陆法系行政法学界一般认为给付行政可以分为三大类，包括社会保障行政、供给行政与资助行政[5]。其中，社会保障行政是指为保障公民能够维持基本的生活，而对生活贫困者提供公共扶助，通过实行社会保障救济以及公共卫生、医疗、社会福利等的行政活动，目的在于消除或减少人们生活中致使贫困的危险 [6]。
　　随着建立服务型政府和维护社会公平正义等目标的确立[注：中国共产党第十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确确立了“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”以及“促进社会公平正义……”等目标。（参见：佚名.中共中央关于构建社会主义和谐

会若干重大问题的决定[eb/ol].[2013-04-27].http：//news.xinhuanet.com/politics/2006-10/18/content_5218639.htm.）]，社会法逐步成为我国法学研究的重点，给付行政也成为了行政法学中一个重要的课题。我国《宪法》第45条第1款规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”随后，“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”也通过2004年的《宪法修正案》正式写入我国《宪法》[注：《中华人民共和国宪法修正案》（2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过）第23条：“宪法第十四条增加一款，作为第四款：‘国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。’” ]。这些规定被认为是建立我国给付行政制度的最高依据。我国有学者将给付行政定义为：行政主体为保障个人或者组织的生存权和受益权，维持和促进国家与社会的稳定和发展，依照法律规定和相关政策向个人或者组织，尤其是出现生存困难并符合法定保障条件的个人和组织，提供物质、安全、环境、精神等各方面保障的行政活动及相关制度[7]。这一定义非常宽泛，有利于拓展国家与政府的服务职能，便于为公民的生存权与受益权提供最大限度的保障。但在现实中，我国的给付行政制度外延还十分狭小，给付方式仅限于物质性的帮助，且受保障的人群范围也很有限。因此，完善我国的社会保障制度仍然任重而道远。 　计划生育家庭特别扶助制度的建立是实现我国宪法赋予公民的物质帮助权的具体体现，是行政救助的形式之一。有学者将行政救助定义为行政主体基于公民的物质帮助权，在其生活陷入贫困时依法给与其以物质权益或与物质有关的权益的法律制度的总称[8]。对这一定义，笔者并不赞同，如果是基于生存权、公法受益权内涵的扩展，给付行政的标的就已不应局限于物质或物质有关的权益，行政救济作为给付行政的种类之一也不应局限于物质方面的保障。对此，下文将进行详细阐述。
　　（二）计划生育家庭特别扶助制度的内容
　　《中华人民共和国人口与计划生育法》第27条规定：“自愿终身只生育一个子女的夫妻，国家发给《独生子女父母光荣证》。……独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。”《计划生育法》确立了地方人民政府的“必要的帮助”义务之后，各省市制定的地方性法规也规定对计划生育特别家庭进行经济上的扶助、补助，如《上海市人口与计划生育条例》第38条：“持有《光荣证》的公民，其独生子女在未满十六周岁之前发生意外伤残或者死亡，不愿再生育和收养子女的，由区、县人民政府按照市人民政府的有关规定给予一次性补助。”《陕西省人口与计划生育条例》第50条规定：“独生子女未满十八周岁发生意外伤残（伤病残达到三级以上）或者死亡，其父母不再生育或者收养子女的，自年满四十九周岁起，由所在地县（市、区）人民政府按照国家和本省有关特别扶助的规定，按月给予生活补助。”
　　各省市根据自己制定的地方性法规或自治条例、单行条例，确立了不同的扶助制度，扶助对象、标准都存有较大差异，全国并不统一。为探索出普遍适用于全国的计划生育家庭特别扶助制度，全国人口与计划生育委员会（以下简称“计生委”）、财政部于2007年8月31日发布了《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案的通知》（国人口发﹝2007﹞78号）（以下简称《试点方案》）。从2007年起，首先在东、中、西部十个省市进行试点，取得经验后再逐步向全国推开。《试点方案》发布一年之后，国家人口计生委、财政部于2008年11月28日发布《关于实施“三项制度”工作的通知》，决定在全国范围内全面实施计划生育家庭特别扶助制度，同时将“独生子女伤残死亡家庭扶助制度”正式更名为“计划生育家庭特别扶助制度”。这样，计划生育家庭特别扶助制度即在全国范围内建立起来了。
　　该制度的具体内容主要由《试点方案》确立，并有《人口计生委关于计划生育特别扶助对象具体确认条件的通知》（国人口发﹝2007﹞95号）、《国家人口计生委关于完善计划生育家庭特别扶助对象具体确认条件的通知》（国人口发﹝2008﹞60号）、《全国计划生育家庭特别扶助制度信息管理规范（试行）》（人口厅发〔2008〕23号）等一系列的规

范性文件加以补充、完善。现今，这一制度的主要内容是政府对满足条件的独生子女伤残、死亡家庭[注：《试点方案》对扶助对象规定了四个条件：1.1933年1月1日以后出生；2.女方年满49周岁；3.只生育一个子女或合法收养一个子女；4.现无存活子女或独生子女被依法鉴定为残疾（伤病残达到三级以上）。 ]，每人每年发放一定金额的扶助金。[注：《试点方案》规定独生子女死亡后未再生育或合法收养子女的夫妻，由政府给予每人每月不低于100 元的扶助金，直至亡故为止；独生子女伤、病残后未再生育或收养子女的夫妻，由政府给予每人每月不低于80 元的扶助金，直至亡故或子女康复为止。财政部、人口计生委于2011年12月14日发布的《关于调整全国农村部分计划生育家庭奖励扶助和计划生育家庭特别扶助标准的通知》将全国特扶标准（独生子女死亡家庭）从现在的每人每月不低于100元提高到每人每月不低于135元，特扶标准（独生子女伤残家庭）由现在的每人每月不低于80元提高到每人每月不低于110元。 ]同时，《试点方案》还规定：“对于独生子女伤、病残或死亡而女方尚未达到49 周岁的家庭，由各级政府、非政府组织为其提供精神抚慰、经济救助和医学咨询指导等服务，帮助有再生育意愿的家庭实现再生育。”这是《试点方案》中唯一提到“精神抚慰”的地方，并且只是“点到为止”，没有具体的内容和实施方案。同时，“精神抚慰”仅对不符合扶助条件的家庭提供，所以精神抚慰等心理援助措施还未纳入计划生育家庭特别扶助制度中。为帮助失独家庭尽快走出心理的阴影，各地计生委、计划生育协会等组织也进行了有益的尝试，如重庆北碚区的“真情互动联谊会”[注：具体详见：北碚计生协真情互动联谊会.重庆市北碚区计生协会真情互动联谊会简介[eb/ol].[2013-01-21].http：//blog.sina.com.cn/s/blog_4cbce26701000aox.html.]，但这一做法还仅是个别的、民间的，也并非直接针对失独家庭的心理需求。
　　二、建立心理援助制度的必要性
　　现代福利国家的行政救助要求其标的应超出生活手段的供给，以人们不断增长的需求为转移。政府的救助内容应当以传统的经济上的救助为底线，逐渐拓展至满足公民精神和文化的需求。
　　对于广大失独人群来讲，物质和精神上的帮助同样重要，甚至精神上的诉求更甚于物质。据报道，许多失独父母无法走出失去孩子的痛苦，害怕与人交流，感觉自己被社会遗弃。[注：具体详见：佚名.失独家庭养老问题凸显，救助机制需重视精神慰藉[eb/ol].[2013-01-16].http：//finance.china.com.cn/news/20120703/844706.shtml. ]政府每年发放的扶助金并不能减少这一心理上的创伤。在一项“社会应该怎么救助失独者”的网络调查中，近四成网友认为应组织专业人员加强心理救助。[注：张丽.失独者，路在何方[eb/ol].[2013-01-16].http：//www.360doc.com/content/12/0728/10/8507568_226901838.shtml. ]这些都表明，现行我国实行的以扶助金为主的救助制度不能满足失独家庭的精神需求，尽早建立对失独家庭的心理援助制度，已成为我国社会的集体呼声。下文分别从构建这一制度的理论依据和法律依据，即公民生存权、公法受益权内涵的扩展和《精神卫生法》规定政府负有促进公众心理健康的义务，这两个角度来论述建立心理援助制度的必要性。（一）公民生存权、公法受益权内涵的扩展
　　公民享有的生存权和公法上的受益权是使国家负有给付义务的基础性权利。其中，生存权的内涵决定了国家和政府的义务。从以生命权为核心的自然权形式到以政府积极作为为保障的社会权形式，生存权的外延不断拓展，内容也不断丰富。传统的生存权主要限于生命权和物质意义上的帮助权，而现代生存权则涵盖了精神、尊严、生存环境、文化、发展等多种权利要求。如《日本宪法》第25条规定：“所有国民均有享有维持健康且文化性的最低限度生活的权利”、“国家必须在一切生活方面，努力提高与增进社会福利、社会保障以及公共卫生”，就是对生存权的明确规定和保障。对此规定，日本的大须贺明教授强调，“所谓‘最低限度生活’，顾名思义，明显是指人在肉体上、精神上能过像人那样的生活之意。”[9]可见，现代意义下的生存权涵盖了公民对精神性利益的追求，国家因此也负有满足公民精神上需求的积极作为义务。
　　公法受益权主要是指由政府提供或者保证实现的个人经济社会权利，这一权利是社会法

中最重要的公民权利，也是现今受到经济全球化或后工业社会威胁最大的权利。公法受益权是一个内涵不断发展丰富的概念和制度。例如在给付行政的发源地德国，这一权利的内涵范围就经历了由窄及宽的演变过程。给付行政源于德国公法学者福斯多夫提出的“生存照顾”理论，他将给付行政界定为“服务于生活考虑的活动”[10]。所谓“生存照顾”也就是等于日常生活之照顾。但是在福斯多夫以后所出版的行政法教科书，则将这个概念扩张至所有直接由行政提供给个人利益之服务，使行政能够符合社会法治国家原则满足民生所需[11]。由此可见，“民生所需”已成为衡量政府义务的一杆标尺，凡是在民众的基本生存和生活所需范围之内，政府就有提供生存照顾的义务。
　　（二）《精神卫生法》规定政府负有促进公众心理健康的义务
　　备受瞩目的《中华人民共和国精神卫生法》已由第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2012年10月26日通过，自2013年5月1日起开始施行。虽然该法主要为了保障精神障碍患者的合法权益而制定，但其中有关公民心理健康的促进、心理援助制度的规定却具有普适性的特点，值得借鉴和推广。《精神卫生法》第2条也阐明了该法的适用范围：“在中华人民共和国境内开展维护和增进公民心理健康、预防和治疗精神障碍、促进精神障碍患者康复的活动，适用本法。”该法是有关我国公民心理健康以及规范精神卫生事业的最高规范。其中第13条规定了政府对公民负有“加强心理健康促进和精神障碍预防，提高公众心理健康水平”的义务，该条明确指出政府对公民的给付义务不限于物质上的帮助，还包括本文所指的精神性给付。
　　《精神卫生法》规定了突发事件中的心理援助制度，具体规定有第14条：“各级人民政府和县级以上人民政府有关部门制定的突发事件应急预案，应当包括心理援助的内容。发生突发事件，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当根据突发事件的具体情况，按照应急预案的规定，组织开展心理援助工作。”以及第16条第2款：“发生自然灾害、意外伤害、公共安全事件等可能影响学生心理健康的事件，学校应当及时组织专业人员对学生进行心理援助。”将心理援助制度写进法律始于2008年颁布的《防震减灾法》。该法第73条第1款规定：“地震灾区的地方各级人民政府应当组织做好救助、救治、康复、补偿、抚慰、抚恤、安置、心理援助、法律服务、公共文化服务等工作。”《精神卫生法》、《防震减灾法》都仅提纲挈领地点到了“心理援助”，并未规定该项工作如何运行、实施，未出台相关的实施细则，而且这些法律都仅规定在自然灾害等突发事件中应开展心理援助工作，而这项制度由于指向“公众”而应得到常态化、普适化。一言以蔽之，我国亟需在行政救助体系中建立一套完整的、常态化的心理援助制度。
　　三、心理援助制度的具体内容
　　如上文所述，目前我国的心理援助制度尚且很粗糙、不完整，没有以常态化的形式固定下来。同时，对于心理援助的探讨仅在心理学、医学等领域有所展开，而我国法学界对于这一制度的研究几乎是空白。要将心理援助构筑成一项法律制度，就必须有来自法学界的声音。下文为笔者关于建立心理援助制度的几点思考，以抛砖引玉。
　　（一）以法律援助制度为借鉴
　　制度的构建不能凭空想象，而是要借鉴现行存在的、已运行成熟的相似制度，搭建出基本框架，再根据其具体特点逐步细化、充实，从而建立起一套全新的制度。笔者拟借鉴法律援助制度，对心理援助制度的构建提出几点思考。选择法律援助制度为比照对象，是因为它在以下几个方面与心理援助类似：
　　1.同属行政救助体系
　　我国目前的行政救助体系包括扶贫、城市居民最低生活保障、对城市生活无着的流浪乞讨人员的救助、法律援助、灾害救助等制度。心理援助也属于行政救助手段的一种，与传统的救助相同，心理援助也是针对无收入或收入低微的生活困难者为其提供满足基本生存、生活所需的帮助，只不过该救助手段不是提供传统的物质帮助，而是提供心理咨询、心理辅导等非物质帮助。
　　2.救助内容都涉及专业领域
　　根据《法律援助条例》，公民可获得的法律援助包括法律咨询、代理、刑事辩护等法律服务，这些援助内容均涉及法律的专业知识，与传统的物质性帮助不同，法律援助提供的是专业的法律知识帮助。与此类似，心理援

助的内容包括心理咨询、心理辅导、心理危机干预等，属于心理学的专业范畴，也需要心理学的专业人士来提供此项救助。法律援助的意义，不仅在于为穷人扶贫解困、使打不起官司的人进入到司法救济的轨道、使没有法律技能的人获得法律资源的支持，更重要的指向还在于谋求司法公正及其尽可能广的社会正义[12]。心理援助也有类似的更高层次的意义，即追求全体国民的心理健康和精神卫生，保障社会的良好发展。
　　3.具有两个责任主体
　　《法律援助条例》第3条明确指出法律援助是政府的责任，同时，《法律援助条例》第6条以及《律师法》第42条也规定了律师应当履行法律援助义务，为受援人提供法律服务。因此，在法律援助制度中，政府是直接责任主体，而律师作为专业人员则负有提供法律专业服务的义务。心理援助制度因其专业性也应该由心理咨询师[注：心理咨询师是指运用心理学以及相关学科的专业知识，遵循心理学原则，通过心理咨询的技术与方法，帮助求助者解除心理问题的专业人员，其应当具有国家人力资源和社会保障部颁发的从业资格证书。 ]等心理学专业人员作为提供心理服务的主体，以保证此项救助的有效性和权威性。因此，心理援助制度应当参照法律援助制度，将政府作为直接责任主体，县级以上人民政府应当采取积极措施推动心理援助工作，为心理援助提供财政支持，保障心理援助事业与经济、社会协调发展。同时，心理咨询师等专业人员则负有提供心理援助的直接义务。 　（二）制度的具体内容
　　完整的心理援助制度应包括原则、组织机构、援助对象、适用范围、援助形式、申请、审查、资金来源及管理、心理援助人员的权利与义务、法律责任等内容，这一制度的完整建立有赖于一部《心理援助法》的出台，本文无法涵盖以上全部内容，仅挑选较为重要和需特别注意的问题加以分析、说明。
　　1.适用范围
　　心理援助制度应适用于产生心理问题、需心理服务的困难人群，如失独家庭、自然灾害等突发事件中遇难的人员，适用的前提条件是因经济困难不能接受心理服务。虽然心理援助制度旨在提供非物质性的心理帮助，但经济困难却是该制度得以启动的首要因素，否则就不符合行政救助制度的设立动因及制度宗旨。申请人的心理援助申请经过审核之后，即可获得无偿的心理援助服务。
　　《法律援助条例》第10、11、12条根据不同案件类型规定了适用法律援助制度的具体事项，心理援助制度也应细化其适用范围，排除仅需要物质性帮助的领域，如最低生活保障、对流浪人员的救助等，具体列举出适用心理援助制度的事项和范围，以保证该制度的针对性和实效性。
　　2.启动方式
　　法律援助制度的启动主要有当事人的申请和法院的指定这两种方式，心理援助制度也可考虑设置这两种方式，并以当事人申请为一般原则，政府指定为例外。在需救助人群为个别或小范围的、救助原因为常态化、一般性的情况下，如失独人群，当事人可以向政府卫生行政部门或心理援助机构申请心理援助，申请时需提供自己经济困难的证明以及与所申请心理援助事项有关的事实材料；在需救助人群为大范围的、救助原因为突发性、紧急性的情况下，如地震中的受灾人群，政府有关部门可以指定心理援助机构提供心理援助服务。在当事人申请的模式下，应将当事人的法定代理人、居委会或村委会等人员也列为适格的申请主体，以便最大程度地维护、增进公民的心理健康。
　　3.援助内容
　　心理援助应包括心理咨询、心理辅导、心理疏导、心理危机干预等内容，但不得包括精神障碍的诊断、治疗等医疗内容。《精神卫生法》第23条规定：“心理咨询人员应当提高业务素质，遵守执业规范，为社会公众提供专业化的心理咨询服务。心理咨询人员不得从事心理治疗或者精神障碍的诊断、治疗。心理咨询人员发现接受咨询的人员可能患有精神障碍的，应当建议其到符合本法规定的医疗机构就诊。……”这条规定确立了“咨询与治疗相分离”的原则，是否患有精神障碍以及是否需要治疗，是一个医学的专业判断问题，应当由精神科执业医师严格依条件和程序作出判定，心理咨询师并不是专业医师，故不能承担心理疾病的诊断、治疗的工作。如若需救助人员已存在精神障碍等精神疾病，而不仅仅是心理痛苦、抑郁等问题，则不属于心理援助的适用范围，应由精神科的专业医师为其提供医疗救助。
　　4.当事人的信息保密问题

　　在心理援助过程中，当事人不免要将自己的经历、内心感受等向心理咨询师倾诉，而这些都属于当事人的个人隐私范畴，应当予以保护。“隐私”是指“与公共利益无关的个人私生活秘密”，包括“私人信息、私人活动和私人空间”[13]。接受心理援助者的个人信息、个人经历等都属于其隐私权的内容，心理咨询师、政府部门等个人和单位负有保密的义务，不得泄露。
　　《精神卫生法》第4条第3款规定了对精神障碍患者的隐私保护：“……有关单位和个人应当对精神障碍患者的姓名、肖像、住址、工作单位、病历资料以及其他可能推断出其身份的信息予以保密；但是，依法履行职责需要公开的除外。”但没有提及对心理援助当事人的隐私保护问题。笔者认为，对于接受心理援助的当事人的隐私要给予同样的重视和保护，心理援助的当事人也应纳入该条款的保护对象之中。
　　结语
　　对失独家庭的救助彰显了国家对弱势群体的关怀和照料，体现了现代行政法所要求的服务、人文精神。但若这种服务不能满足人们的心理需求，则很难说国家履行了社会保障义务。公民的心理健康问题在当今高速发展的中国需要得到更多的关注，相应地，心理援助制度也亟需建立。但这一制度的真正建立还有赖于法学界的进一步研究与探索。
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　　in view of the humanistic care to families that have lost their only children
　　ding ning
　　（koguan law school， shanghai jiao tong university， shanghai 200240， china）
　　abstract：the special assistance system towards birthcontrol families， built in the light of the spirit of humanistic care， belongs to the scope of administrative relief systems. to families that have lost their only children， spiritual assistance is the same important as material assistance. however， the special assistance system only sets the moneygiving obligation for governments. because of the extension of citizens’ right to live and benefit from governments， as well as the mental health law which was put into force on may 1st to give the governments the obligation of improving the level of psychological health of the public， it is time for china to build a complete and universal psychological assistance system. due to the similarities between the psychological assistance and legal aid， we should use the legal aid system for reference to build psychological assistance system with more attention to the scope of application， way to start， content and information safety of the new system.
　　key words： supply ad

ministration； administrative relief； the special assistance system towards birthcontrol families； psychological assistance； legal aid
　　本文责任编辑：林士平