摘 要：由于社会整体医疗资源不足、行业制度和法律法规不健全、医疗工作专业性较强、医疗用品市场相对封闭等因素，导致该领域职务犯罪高发，医疗腐败、医患矛盾凸显。预防基层医疗卫生领域职务犯罪是一项系统工程，需要教育、制度和监督并重，“三位一体”，多管齐下才能奏效。
　　关键词：基层医疗；卫生领域；职务犯罪；原因；对策
　　中图分类号：df832
　　文献标识码：a doi：10.3969/j.issn.1008-4355.2013.04.11
　　医疗卫生服务业是关系民众生命和健康这一基本民生权利的特殊行业。由于社会整体医疗资源不足、行业制度和法律法规不健全、医疗工作专业性较强、医疗用品市场相对封闭等因素，导致该领域职务犯罪高发，医疗腐败、医患矛盾凸显。[注：以北京市为例，近年来该市医患纠纷以每年35%的速度递增，有72%的医院出现过医闹。（参见：王斌. 医患纠纷以每年35%递增，北京启动医疗纠纷人民调解[n].法制日报，2011-05-31（02）.）
　　]因此，有报告将医药购销列为我国主要的十五种重点领域职务犯罪[1]。以重庆市某区为例，2009年1月至2011年12月，该区人民检察院查办医疗卫生领域职务犯罪16人，同比上升220%；涉案赃款357.19万元，同比上升92.79%。因此，惩治医疗腐败成为检察机关打击职务犯罪的重中之重。本文就以该区人民检察院近三年查处的医疗卫生系统职务犯罪案件为例，对此类案件的特点、原因进行分析，并提出有针对性防治对策，以期为惩防此类犯罪提供有益参考。Www.11665.Com
　　一、基层医疗卫生领域职务犯罪的特点
　　该区人民检察院办理的基层医疗卫生领域职务犯罪案件集中呈现出以下特点：
　　（一）涉案人员多系对购买、使用医疗器械、药品等有发言权或决策权的人员
　　涉案人员均身居要职，大多对购买、使用医疗器械、药品等有相当大的发言权或决策权。其中，有对采购药品拥有最终决定权的院长，有对药品拥有提议权的药事会成员、科室主任，有拥有处方权（决定是否用药）的医生等等。尤其在药品、医疗器械设备采购招标中，主要领导对招标结果全面掌控，成为职务犯罪的高发人群。如该区某镇中心医院副院长王某某受贿案，王某某在主持该院工作期间，利用主管ct机采购招标的职务之便，收受重庆某医疗设备有限公司总经理徐某某现金5万元，使该公司在医疗器械采购中成功中标。
　　（二）犯罪主要集中在医疗器械、药品采购及基建工程环节
　　医疗卫生领域职务犯罪在以下工作环节中发生频率较高：一是采购医疗器械的环节。在我国，医疗器械长期供大于求，竞争激烈，许多药商或分销商刻意利用“高额回扣”等违法手段参与市场竞争，破坏了市场竞争的正常秩序。二是采购药品的环节。药品采购与医疗器械采购类似，部分医院中层干部犯罪就发生在药品的采购过程中。三是工程基建的环节。基建工程往往总额较大，涉及面较广，且工程参与方利润较高，工程进度和质量难以监控。因此，这类犯罪虽与医药产品无直接关系，但涉案金额较大，作案手法更为隐蔽，危害性也更大。
　　（三）“窝案串案”现象突出
　　医疗卫生领域体系性较强，具体工作要多人多部门参与，因此每一犯罪行为都可能牵扯多人多部门，呈现“大案连小案、案中有案”的特点。在该区办理的案例中，既有医院领导与采购人员合伙作案，又有医院领导成员间“协作”合谋作案。如某中医院院长陈某受贿案中，陈某在医院采购医疗设备和药品时，收受设备和药品供应商的回扣，并将其介绍给区二院院长任某某、某镇医院院长涂某某等，形成互相介绍、串连作案的连环犯罪。
　　（四）犯罪行为具有连续性且时间跨度较大
　　在查处的案件中，因涉案人员间关系稳定，诸如收受回扣等犯罪行为持续时间长，犯罪时间跨度较大。医药代表[注：在此类案件中，医药代表往往扮演重要角色，成为医疗腐败的中间桥梁。 ]为了在交易过程中获得更多的利益，按照约定的时间间隔（多为按月或按季度）向一些医务人员支付回扣，促使医生在对患者进行诊疗的过程中多开此药商代理的药品，以增加自身代理的药品销量；与此同时医生在此过程中也得到了相应的好处费，实现“双赢”。如该区某医院内科主任但某某受贿案，但某某在担任该院内科主任期间，利用职务之便长期收受药品供应商王某贿赂，2006年每月1000元，2007年每月2000元，2008年和2009年每季度1万元，总计受贿14万

余元。
　　（五）案件侦破难度较大
　　医疗系统职务犯罪涉案人员普遍反侦查能力较强，案发前建立攻守同盟，作案采取单线联系现金交易，案发后相互推脱，互不承认，渐已形成一套完整稳定的运作体系，整个过程复杂、隐蔽。同时，医药领域职务犯罪多为贿赂犯罪，证据主要是言词证据、间接证据，侦查难度较大。此外，犯罪嫌疑人往往假借各种名目掩饰犯罪行为，以逃避法律制裁。从查办的案件看，药品、器械采购环节的贿赂方式既有“明扣”也有“暗扣”。“明扣”给医疗单位，“暗扣”给集体分配，或者直接给个人。一些行贿人将行贿美化为礼尚往来，或借用其他方式掩盖，如提供生活财物，办送高档消费会员卡，邀请外出旅游度假、参加学术研讨会或产品推介会、组织文体娱乐等等。如该区人民医院外科主任丁某某受贿案。行贿人就是通过为丁某某支付购车首付款、代付购车按揭款，并在长达4年的时间内为其代缴车辆保险费、路桥费等方式，向其行贿11万余元。
　　二、基层医疗卫生领域职务犯罪的原因
　　基层医疗卫生领域职务犯罪的原因包括医疗系统体制弊端、内外监管不力、涉案人员自身素质不高等多种原因。具体包括以下几项：
　　（一）医药不分、以药养医的体制弊端为医疗腐败埋下伏笔[注：或者也可以概括为“有利可图、有力可图”，即对于医疗卫生系统一方来说，参与医疗腐败有获取利益的空间，有具体操作的权力。 ]
　　首先，医院作为一项公益性的事业，原本应主要由政府出资兴建并维持其合理开销，医疗保险也应是社会保障系统中一项重要的组成部分，而在医药一体的体制下，政府基于减轻财政负担的考虑，对医疗行业的投入逐渐减少。医院是非营利性事业单位，但财政拨款有限，其大部分收入只能靠自行创收。但同时，医疗行业的服务价格有明确严格的界定和限制，导致以药养医成为医疗行业首选的最有效益的补偿途径。其次，医院对药品和医疗器械拥有“双重垄断”权力。作为买方，其对药商所供之药物拥有最终的绝对选择权；作为卖方，其对患者具有绝对的处方权。正是因为医院的垄断地位，才给医疗领域商业贿赂的蔓延提供了土壤。 （二）医药行业不正当竞争加剧“潜规则”盛行
　　当前国内医药产能过剩，单一、低成本品种反复生产，药品生产企业从20 年前的500 家猛增到现在的7000多家，药品、器械供过于求，药商间的竞争不断加剧，药商不惜采用给予回扣等行贿手段占据市场。药品从最初的出厂到最后进入患者手中需要经过诸多环节：制药厂—药品批发商（医药公司、中标公司）—医院—患者。诸多环节中医药代表作为最活跃的因素，在其中的作用不可小觑。医药代表原则上属于药厂的职工，分布于各地，活跃于医院与药品批发商之中。医药代表以各种手段和形式贿赂收买医院负责医药采购的人员，如院长、药事会成员、科室主任、医生等，使代理的药品在医院的采购目录中榜上有名。然后再买通医药公司或中标公司（在医院药品采购集中招投标的情况下，医药公司一般为中标公司，医院只能通过中标公司购进药品），明晰其与医院间的关系，确定医药公司购进自己所代理的药品作为医院的重要药品供给品种。为保证这些环节当中的各方高额利润，医药代表只能从药品价格中做文章，从而导致了药品的批发价（制药厂家出售给医药公司的价格）与零售价（一般为药厂报批、国家核定的价格）一般差距较大，到患者手中的药品价格与其批发价相比翻了几倍甚至几十倍，其中虚高定价获利的一部分就以商业贿赂的形式转移到了医院。[注：类似论述参见：阿明.药价虚高的根源在于腐败[j].中国质量万里行，2011，（12）：46.
　　]
　　（三）内外监管缺失为医疗腐败提供可乘之机
　　在外部监管方面：其一，医疗机构走向市场后，作为市场监管者的各级医疗卫生管理机构（卫生局具有领导和监管医院的双重身份）未及时调整相应职能，这就使医疗卫生机构的不规范行为未能得到有效监管。其二，医疗机构政出多门、多头管理现象普遍，食药监局与药商融合在一起，导致监督不力，物价局与医药经营者融合在一起，导致检查费、药费虚高等现象也屡有出现。其三，行政主管部门对药品、医疗器械的定价和购销流程监管失职，造成药品销售存在非正常的巨大的利益空间。我国实行的是顺加定价的药品定价机制，从药品生产厂家到医药销售公司再到医院，各个环节都需要从中获得一定利益，由

此导致医药生产商在向国家申报药品价格的过程中虚假抬高药品价格，造成药品销售出现巨大的利益空间，为医药购销商业贿赂的滋生提供了温床。其四，医疗行业较强的专业性和垄断地位使外部难以对其进行监督。老百姓作为医药行业的受众群体只能被动接受，医疗系统的纪检监察部门因其与医院本身存在利益和荣辱关系，难以对其进行有效监督。
　　在内部监督制约方面：其一，基层医院管理权力过于集中，内部监督流于形式。部分领导认为院长负责制就是个人说了算，院务公开透明度不够，药事委员会、购置医疗器械设备领导小组往往形同虚设，掌握实权的领导成为操纵招标结果的主要力量。其二，内部制约机制不健全。药品、医疗器械采购等部门人员长期不轮换，埋下腐败隐患，医药代表乘虚而入，为腐败推波助澜。从下文的药品采购图可以看出，医药代表要想进入医院医药采购范围需要经过多个环节的审核把关，如果各环节间的制约机制健全有力，严把审核关的话，医药代表何以有可乘之机？
　　图1：药品采购流程图
　　（四）一些医务工作者心理失衡，法律意识淡薄
　　医务工作者从事的是高专业性、高风险性、高技术含量的工作，需要多年的经验以及技术手法的积累，工作精力投入也相对较大。西方一些国家在政府财政大力支持下医生属于高收入群体，意在高薪保障医生的生活质量与水平，提高医生的工作积极性。由于国家财力有限，财政补偿机制不到位，虽然几经调整，但与医疗工作的强度相比，医务人员的收入偏低，技术劳务价值得不到合理体现，这就难免使一些医务人员产生心理落差造成心理失衡，难以抵抗物质诱惑，形成效益高、成本低的“权钱交易”[2]。在权力面前，不可能出现道德没有任何问题的哲学王，更不可能出现有毅力抗拒权力诱惑的一般常人。此外，法制观念淡漠也是一些医务人员走向腐败犯罪的内因，他们认为收受回扣是医疗领域的普遍现象，法不责众。
　　三、防治医疗领域职务犯罪的对策
　　预防医疗领域职务犯罪是一项系统工程，需要教育、制度和监督并重，“三位一体”，多管齐下才能奏效[3]。因此，对于惩防基层医疗卫生领域职务犯罪，应当从以下几方面做起：
　　（一）加快系统内部改革，使医疗领域职务犯罪“不必为”
　　1.完善营收体制严防“以药养医”
　　首先构建科学合理的医务工作者收入补偿机制，保证医务工作者正常的收入水平，争取与其劳动量和工作压力相适应，减少其靠药收入的经济压力。包括：通过在争取财政投入的基础上，充分重视市场配置资源作用，对公共卫生服务、大型设备购置、医院基础建设、学科建设等方面费用进行多渠道投资；通过规范和调整医疗服务项目价格结构，使得医疗服务价格能够体现医务人员的技术和劳务价值。其次改革现行医院赢利模式，变“以药养医”为“以医养医”。以“医疗”为立足点构建医院赢利模式，深度把门诊药房从医院中分离出来，消减医院对药品利润的依赖，从根本上削除医疗卫生领域职务犯罪中常见的“吃回扣”、“拿赞助费”等非法活动，切断医院利润对药品销量的经济依赖，从经济上保证医院相对于药品销售的独立性。
　　2.完善任用制度打破“绝对权力”
　　一是充分发挥纪检监察作用，在医疗机构内部对包括财务人事管理、医药器械采购、工程建设等问题多发环节进行监督检查，对关键岗位的权力做合理分解，避免权力的绝对集中。二是建立完善的单位轮岗制度，包括领导和关键岗位工作人员定期轮岗制度，以避免长期固定岗位形成的利益联结。三是改革目前基层医院院长任命制，乡镇卫生院院长（社区卫生服务机构主任）实行聘任制和任期制，其他人员按照核准岗位的设置总量、专业类别、技术等级及数额要求，实行竞聘上岗、全员聘用、合同管理，做到定编定岗不定人，聘期可为3到5年，切实打破“绝对权力”的生长根基。 （二）加强监督监管，使医疗领域职务犯罪“不敢为”
　　1.强化“内部监管”效率，构筑坚实防线
　　在加强内部监管方面沙坪坝区的经验值得借鉴。一是设专职纪委书记，不断强化专项督查工作。区属23个医疗卫生单位的纪检监察工作迫切需要设立专职纪委一职，并按照“纪检调查办案必须两人”的工作要求，充分发挥局纪委委员力量，纳入年终考核。坚持开展每月一次的专项督查工作，对各单位“党务、院务公开”情况进行定期督查和不定期抽查。二是发挥医

卫生单位纪检委员和工会经审委员等监督力量作用，营造民主和谐氛围。在区属23个医疗卫生单位全面开展廉政风险防范管理工作，并针对重点环节和关键人员，制定简单易行、便于操作的廉政风险防范措施，切实发挥纪检委员和工会经审委员作用，局纪委则要进一步加强对领导班子和药事委员民主集中制和院务公开情况的监督检查。
　　2.改进外部监管体系，全方位防范医疗犯罪
　　一是改进监管模式。以往对医疗卫生系统的监管主要由监管方对主管方直接监控，其不利之处在于监管方易被主管方侵蚀。为此，有必要引入第三方进行监督，同时要求相关责任人利益透明化。第三方监督可以由司法行政系统进行，也可以由媒体和民众进行。而相关责任人利益透明化就要求相关责任人对自己所要参与的决策事项与自身是否存在利益关系进行说明。这些利益关系包括相关责任人自身任职、兼职状况、所加入社团状况、个人资产状况及近亲属包括配偶和子女与之相关的利益状况。责任人利益透明化能够帮助监管方查找出可能存在的利益冲突，防止以权谋私（参见图2）。
　　图2：外部监管模式
　　二是完善检察机关与医疗机构预防职务犯罪联动网络。检察机关要充分发挥其在预防职务犯罪中的龙头作用[4]。大力推进“法制进医院”活动，建立医疗系统职务犯罪预防网络。医院成为网络成员单位以后，检察机关一要定期在医院举办法制讲座、以案析法等方式，提高医务人员对廉政风险的责任、防范和法律意识；针对出现职务犯罪的医院，帮助医院准确查找犯罪原因，整章建制、堵塞漏洞，消除犯罪隐患；在医院设立违法、违纪举报箱，对涉及的医务人员，检察机关经过审查，构成犯罪的立案侦查，不构成犯罪的由检察机关进行警示教育谈话，做到防患于未然，避免职务犯罪的发生；结合“检察院开放日”，搭建信息沟通交流平台，定期组织医疗系统网络单位进行座谈、研讨和经验交流，把管理上、监督上及有关预防商业贿赂方面好的经验在网络成员单位中进行介绍，使网络成员单位互帮、互学，共同铸造预防职务犯罪的牢固防线。
　　3.完善法律体系严惩不法行为
　　随着社会形势发展，医疗犯罪形式日趋多样、手段更加隐蔽。对于立法机关和司法机关来说，有必要针对新形势、新问题加快完善相关法律法规，加强对相关犯罪的全面打击。对一些常见多发的犯罪手段，如回扣、折扣、佣金，借学术合作、科研赞助的名义行贪污之实的行为，要严析明辨，绝不姑息。在有条件的情况下，还可以单独制定医疗犯罪相关法律法规，以完善法律体系，提高打击效率。
　　4.“公开信息”构建阳光平台
　　公开有关信息，引入公平有序的竞争机制。政府可以通过法律、政策要求医疗机构、医疗用品生产企业公开有关信息，如医院有关药品、医疗器械的进货渠道、进货量、进价等。政府卫生行政部门和医疗保险机构联合组织医疗用品需求计划招标，依据过去的量算出总需要量，再根据这个数据向具有生产条件的企业进行集中招标采购。
　　（三）加强廉政教育，使医疗领域职务犯罪“不愿为”
　　在预防职务犯罪时，有必要将公职人员定义为“性恶者”[5]。坚持从主观上强化廉政意识。首先强化思想政治教育。培养医务人员积极健康的价值观，消除拜金主义、享乐主义等不良思想对相关人员的侵蚀。其次强化职业道德教育。强化“救死扶伤，治病救人”的宗旨意识，强化医护人员职业荣誉感，用责任心激励其抵制物质侵蚀。最后强化法律意识教育。在医务人员队伍中进行定期法律宣传，增强其遵纪守法自觉性。在以上三项教育中，要着重加强对“掌握实权、易受侵蚀”的重要岗位人员包括领导的教育。教育的形式要多样化，加大检察机关的参与力度，加强相关法律法规如《刑法》、《反不正当竞争法》、《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》、《药品管理法》等的宣传。
　　参考文献：
　　[1] 姜爱东.当前我国职务犯罪的特点及其对策[j].刑法论丛，2009，（2）：400.
　　[2] 刘星.西方法律思想导论：传说与学说[m].北京：法律出版社，2010：274.
　　[3] 潘志清，王海波.如何通过教育预防职务犯罪[j].山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2009，（2）：58.
　　[3] 高铭暄，陈璐.当代我国职务犯罪的惩治与预防[j].法学杂志，2011，（2）：6.
　　[4] 董邦俊，杨忠玉.“性恶论”视野下之职务犯罪问题思考[j].

河南警察学院学报，2011，（2）：32.
　　the traits， causes and countermeasures of duty crime in primary care and public health services： based on the cases handled by a grassroots procuratorate in chongqing
　　qian xuemin1， hong liang1，2
　　（1. the people’s procuratorate of shapingba district of chongqing， chongqing 400038；
　　2. southwest university of political science and law， chongqing 401120， china）
　　abstract：
　　due to the inadequacy of the medical resource， the insufficiency of laws and regulations of the industry， the highly specialization of medical work and comparatively exclusive market of medical supplies， duty crimes occurred frequently in this field， and corruption leads to medical conflict. preventing duty crime is a systematic work， therefore， only when the countermeasures， namely， education， system construction and supervision are carried out simultaneously， can this problem be handled effectively.
　　key words： primary care； health field； duty crime； causes； countermeasures
　　本文责任编辑：桑 林