从中华民国成立到抗战时期地方财政的演变

　　一、我国地方财政的由来
　　自清末以来，西方近代政治思想渐播于中国，自治观念逐渐兴盛，清廷筹备立宪以后，在各省设立咨议局，颁布了府州厅县的自治章程和城乡自治章程。由此地方自治的雏形初具，然而地方财政体制的规模却没有确立。中华民国成立以后，各省设财政司管理财政事务，1913年春，财政部初次颁布划分国家税地方税法草案及国家费用地方费用的标准法案，另在财政司之外，设置国税厅专门管理国家税收及国家费用的本文由论文联盟http://收集整理支出，而地方税的征收和地方费用的支付则由财政司管理，可惜这个法案所规定的地方财政范围较为狭窄，颇受国人非议。当时设立国税厅的原意是为了划分国税和地税的权限，让国税厅和财政司，各司其责。然而此种法案当时难以实行，所以又在1915年春季，合并国税厅和财政司为财政厅，为一省的地方财政最高机关。
　　国民政府定都南京以后，各省的政府都改设委员制，财政厅长以省政府委员的名义兼任。1927年，颁布国家收入和地方收入的暂行标准案，又于次年根据均权学说重新修订，地方财政就此开始确立。当时的财政部和财政厅之间不发生直接的关系，遂产生了指令不畅的弊端。1928年夏，南京国民政府第一次全国财政会议，制定财政部监督地方财政的条例，并于1929年1月经过中央政治会议的修正，改为国民政府监督地方财政的暂行办法。这一个法案一经颁布，指令不畅的弊端逐渐改善，民国以前，县是行政系统的基础，县令代表国家征收赋税，受布政使司管辖。Www.11665.COm县经费的支出和收入，都由国库统筹管理。如果有地方人士捐资兴办公益事业的，官员照例不能进行干涉，这些公款公产向来不计入租税系统。都由地方的绅士推举人员办理。自清朝举办新政以来，兴学办警等所需要的经费，有的是依赖于商人的捐助，有的是依赖于陋规充公，也有的是增加田赋和其他附税，地方的税收由此开始增多。1909年，清廷颁布府厅州县自治章程，县的自治由此开始。县的新政实施费用，主要是通过增税来弥补。民国成立以后，废除了府、州而保留下来县，县议会和参事会都相继成立，事务逐渐繁忙，需要的费用也越来越多。虽然国税地税的收支规定已于1913年颁布了法案，赋予了县级预算和决算的权利，地方财政已经具有了初步的雏形。然而省县的收支仍然缺乏法律规定，限制范围比较大。因此县财政的雏形虽已具备，但是尚不具备进一步生长的环境。我国历代的地方行政，一向没有都市行政，也自然就没有都市财政。市的行政，是从清廷1909年颁布的京师地方自治章程而开始的。民国以后，北京市政改设专管机关，市政才得以兴起，国内各大城市也纷纷仿照。 1920年9月，广东省设立市政厅。1921年7月，北京政府公布市自治章程，分为普通市和特别市两种。市的行政制度的法律规定就是从这时开始的。北伐战争武汉会师后，汉口就先设特别市；定都南京后，南京，上海也设为特别市。北伐成功后，天津、北平、青岛三地也相继设为特别市。1930年5月，国民政府颁布市组织法，废除特别市。分直隶行政院之市和直隶省政府之市两种。直接由行政院所管辖的市分别为南京、上海、北平、广州、青岛五市。这些市，地位提高到和省相等，地方的财政范围扩大了。
　　二、民国成立以后地方财政的演进
　　1、中华民国临时政府成立至蒋介石南京定都
　　（1）袁世凯集权时期。1913年袁政府颁布了划分国家税地方税草案和国家费用地方费用的标准案，在各省设立国税厅掌管国家税款的征收和国家费用的支出。又在各省省长公署下设财政司，负责管理地方财政。这是中国国家财政和地方财政的第一次划分。这时的袁世凯暗藏称帝之心，意图集中财权而削弱各省的财力，以巩固他的统治地位。所谓地方，就是指省。所颁布划分案的内容，所有的重要税源和现有收入都归中央所有。而分给各省的无非就是杂税杂捐，致使各省几乎没有什么收入可言 ，这项划分办法有的省实行了，有的省没有实行。袁世凯也是时弃时用。
　　（2）各省军阀混战时期。袁死后，国家陷入分裂，各省军阀都经武备战，竭财以养兵，又养兵以敛饷，不仅在地方极尽敛财之能事，而且把本应上缴给中央的收入也一概截留，致使中央和地方的财政关系名存实亡。1920年，各个省相继宣布自治。湖南省首先颁布宪法，然后四川和浙江各省相继效仿，都将重要的收入划分为地方所有。1923年曹锟颁布宪法，受联省自治影响，曾将田赋等各税划分为地方所有。他的主要目的是想拉拢各省。后来因为各省反对贿选而失败，而军阀割据的地方财政的混乱情况直到国民政府定都南京以后还没结束。
　　2、第一次全国财政会议到第三次全国财政会议
　　（1）县统于省时期。 国民政府定都南京以后，遵照孙中山关于国家和地方财政均衡的遗言，积极制定国家和地方财政的划分，以达到国家和地方政治的均衡发展，就于1927年颁布划分国家收入和地方收入的暂行标准案。1928年召开第一次全国财政会议，分别制定国家和地方收入的划分标准。所称的地方省和县合为级，即便只包括省县一级，也使后来的地方财政有章可循。由于地方的财权都掌握在省的手中，所有的丰厚税源都归省所有，而中央和省的事务，大多数都是让县就地筹款。县在中央和省的重重压迫之下，只有附加摊派和增加赋税杂捐。1931年，国民政府宣布废除厘金，颁布《营业税法》，令各省征收营业税作为抵补，省的财政收入直接受此影响，而间接影响则使厘金的损失又加在田赋上，使得田赋超过正常时的十几倍乃至几十倍。故在1928年到1934年间，其初衷是划分国家和地方财政来让地方政治达到均权为目标，而最终地方的财政完全以省为主，推行地方自治基本单位的县财政，在省的严格控制之下名存实亡，无所发展。

　　（2）县附于省时期。财政部鉴于地方财政危机较为严重，于1934年5月召开第二次全国财政会议商议方案，地方财政才得到改善。其方案主要内容为：一是废除苛捐杂税，限制田赋附加，解除国民经济的束缚。截至抗战爆发前，废除苛捐杂税和减轻田赋附加七千多种，金额达106，430，000万元。二是整理赋籍，重新上报土地，充实地方财源。虽然因为各省的财力人力的限制，没能在全国普遍开展，然而就根据各省试办的结果来看，成效显著。截止抗战时，全国已经有212个县办理，为以后各县树立了榜样。三是确定县市地方预算制度，普遍推行全国各省市。县市地方财政有预算制度的开始，也就是县市有地方财政独立权的开始。直到1935年颁布《财政收支系统法》，才开始确立县市为地方财政的一级。然而该法因为重重阻力，虽然颁布，却未经实施。直到1939年《县各级组织纲要》实施后，实施多年的县市地方财政，才得到完全的实施。在此期间，省级财政的实施整理和县市财政预算制度的确立以及地方财政成为一级，是这个阶段的最大特色。然而，就中央和省，省与县的财政关系而言，在此期间，表面上国内财政已告统一，然其实质，中央直接统辖的省份，尚能执行命令，中央所不能管到的省份，依然把持国税，掌握金融命脉，在财政上另成系统。这种现象一直延续到抗战发生以后，虽然因政治上的调整，财政逐渐归于统一，但是省级财政发展畸形又在此时发生。至于省下的县，在名义上取得独立地位，而实际上却没有大的改善。1939年以前，县虽然有预算的编制，但是却没有法定的税源，仍依赖于苛捐杂税。1939年以后，各省新县制相继实施，划分屠宰税和房捐为县税。然而县的新政骤增，而此项新划分税源尚需整理，收支不敷仍然需要就地解决，所以就其实际情形而言，县级财政仍然延续旧的传统，只是程度的差别而已。但仅从其表面上来看，县的财政地位有了提高。
　　三、抗战时期的地方财政
　　由上述可知，我国地方财政在1942年度实行改革财政收支系统以前，省县财政是合为一级，县财政始终归属于省，收支都受省的支配，名为省县地方财政，实则地方财政并未真正得到实行。又因抗战发生，战区日益扩大，地方支出日益加大而收入减少。同时中央对省已经不能再给予多余补助。在此情况下，省各自为谋，通过税、管理费和省贸易达到收支平衡，地方财政出现畸形。自抗战以来，各省为了供应军备战需，动员群众和救济抚恤等事，支出较为庞大，而且已经沦为战区或接近战区的省份，省原有的税收如田赋、营业税、契税等都受到不同程度的影响。所以各省不得不自行筹款，甚至为了弥补本省财政，而不惜影响战时的经济和周边各省的经济发展。其畸形扩张往往表现为各省货物通过税的繁盛。 自从1931年裁撤厘金以后，各省地方政府的货物通过税早已经被禁止，各省相继废除。只有当时少数省份赤字过大，无法抵补，未能一律废除，所以定为分期限时实行。抗战以后未裁撤的省份停止裁撤，而原来已经裁撤的省份或原来未征收的省份，也相继开征或复征，截止到1941底，征收此种税者有十二个省份。其税种之多，与昔日厘金无异，其税率之重，又远远超过厘金。如：江西特种营业税课税货品有2761种，税率最高者达20%。广东舶来物品专税税目为12大类共计700余种，税率最高者达40%。广西税目分1465种，税率最高者达35%。就其收入来说，广东在1941年舶来物品专税预测为
　　11，000，000元，而当年一至十月实际收入就为5934万元，占同期粤省总共税收的80%以上。各省竭尽所能扩展通过税的原因很显然。各省拓展的结果，就导致节节审查征税，阻碍了省际经济的发展，导致后方物价上涨，国家税制系统因而紊乱，财政割据的局面又显露出来。