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基于适度规模的沿海地区农业财政投入机制研究

基于适度规模的沿海地区农业财政投入机制研究

一、引言
  农业是国民经济的基础产业,同时又是一种弱质产业,其生产受自然条件情况、经济发展程度等因素影响较大,因此世界各国在经济发展的过程中,普遍从各方面对农业采取一系列扶持和保护政策。我国是一个发展中的农业大国,正处在工业化、城市化进程的关键阶段,在这样的发展背景下,如何在公共财政基本框架中实施对农业的“反哺”政策;当前农业、农村发展中财政投入的现状是怎样的,存在着何种新变化、新问题;如何通过国家财政投入的扶持和帮助来解决这些问题,进而促进农业和农村的快速发展就成为我国专家学者研究的热点和焦点问题。目前专家学者对我国农业财政投入机制的作用机理、实现目标、基本现状、运行效果、发展方向、改进措施等都展开了详实而深入的研究,取得了完整而准确的成果。沿海地区包括了渤海经济圈、长江三角洲、珠江三角洲这中国三大经济增长极,是我国社会经济发展最为迅速的区域之一,其农业经济所处的阶段、农业投入机制的发展现状和存在问题、农业发展对财政投入最迫切的要求等也呈现出自身的特点。但通过查阅相关文献资料发现,现有研究普遍以整个中国或者某个单独的省或市为研究对象,研究结果或过于宽泛或过于狭窄,专门针对沿海地区农业财政投入的研究十分有限。因此,在明确沿海地区农业发展所处阶段的基础上,深入研究农业财政投入现状及存在的问题,并有针对性的并提出相关对策和建议,就具有十分重要的理论价值和实践意义。本文以天津市、河北省、辽宁省、上海市、江苏省、浙江省、福建省、山东省、广东省、广西省、海南省等沿海地区11个省、自治区、直辖市为研究对象,通过对农业财政投入现状的分析归纳总结其发展过程中存在的主要问题,并提出相关的对策和建议。wwW.11665.com
  二、农业财政投入对沿海地区适度规模现代农业发展的作用
  (一)适度规模现代农业含义 我国沿海地区农业在经历了以解决温饱问题为核心的单一农业、以粮食生产为核心的兼业农业、以提高农民收入为核心的兼业农业等发展阶段后,总体上已经进入了适度规模现代农业转化发展阶段。所谓适度规模现代农业指的是在既定的社会经济技术条件下,通过市场运行机制与政府宏观调控的综合作用,以“以工哺农”的制度变革为保障,以先进的技术装备为支撑,以高新科技为主导,以集约化生产为方向,以农业的可持续发展为目标,通过土地、资本、劳动力等生产要素的合理配置和充分利用,使农业生产能够达到最佳经济收益,使农业劳动力能够获得与务工经商劳动力相近收入的农业生产经营形式。具有“经营形式多样化、经营规模动态化、经营目标多元化”特征。
  (二)农业财政投入对适度规模现代农业发展的作用 适度规模现代农业是农业发展的一个新阶段,是一种多元化的农业产业形态和多功能的农业产业体系,也是一种可以有效改变中国现行小规模农户兼业经营格局的农业微观运行方式。在这一发展阶段,农业财政投入作为国家财政政策的重要组成部分,对适度规模现代农业的发展起着至关重要的作用,是促进其顺利实施的重要财力保障。这主要是由于:首先,市场机制在资源配置中存在“市场失灵”的问题,使得消费过程中的各种公共产品无人供给。适度规模现代农业发展过程中所需要的主要包括三大类,一是如电力、生产生活用水、邮政、电话通讯、电视广播等农村社会基础设施类公共产品;二是如农村道路建设、农田水利设施、农业技术推广、病虫害防治等推动农村经济社会发展类公共产品;三是如生态保护、环境治理、社会保障、公共医疗保健、义务教育等农村社会可持续发展类公共产品。由于公共产品具有消费的非排他性、供给的非竞争性以及较强的外部特征,所以其“生产”只能依靠公共财政。其次,而由于农业本身是市场风险与自然风险并存的弱势产业,加之我国二元经济结构的深刻影响,使得农业在发展程度上远远落后于工业及其他产业,农村落后于城市,农民落后于市民,也直接导致了农业、农村、农民在激烈的市场竞争中,处于弱势产业、弱势地区和弱势群体的地位,这就决定了在适度规模现代农业的发展过程中,政府不能听任弱势群体与强势群体在利益方面的自由竞争与优胜劣汰,而是应该运用公共权力对农业、农村、农民给予有效的支持和保护,维护弱势群体的基本利益,进而创造有利于他们发展的社会环境。目前,我国农业财政投入对适度规模现代农业发展的作用主要体现在三个方面:一是通过直接的财政补贴(如取消农业税,农副产品种养补贴,农机具、生产资料、家电购买补贴等)减轻农民负担,提高农民收入,促进农业生产力发展;二是通过对农村公共产品的有效供给,改善农民生产条件和生活质量,逐渐缩小城乡差距,为农村社会经济的可持续发展创造有利条件;三是通过税收优惠、补助、贴息等方式吸引各种农村发展迫切需要的社会稀缺资源,发展农村经济。
  三、沿海地区农业财政投入机制存在的问题分析
  (一)财政支农支出结构不合理 我国中央及地方政府近年来加大了从财政金融角度对农业的投入,1990年至2009年,中央财政支农资金由307.8亿元增加至4502.8亿元,增长了14.6倍。2000年至2009年,地方政府财政支农资金总量从682.3亿元增加到6401.7亿元,增长了近20倍;沿海11省市区政支农资金总量从291.4亿元增加到2379.3亿元,增长了15倍左右。中央及地方对农业投入保持了连年增长的势头,但支农支出占财政总支出的比重却有所下降。这说明财政支农资金虽然绝对量持续上升,但增长力度却不断减弱。此外,财政对农业投入投向不合理现象依然存在。农业投入主要由三部分组成,其中生产性投入是指良种、化肥投入等为获取农产品而进行的直接投入;服务性投入是指包括农产品加工、商品农产品流通等投入在内的以改善、实现农产品效用为目的生产性延伸投入;积累性投入是指包括改造中低产田、兴修农田水利设施、开垦荒地、改良土壤肥力等投入的以积累农业生产能力、增强农业发展后劲为目的投入。然而,由于财政投入机制不健全投入,往往难以兼顾这三个方面。

  (二)农户农业投入后劲不足 农村住户调查相关资料显示,我国沿海地区农户人均农业投入量虽然从2003年的790.14元增加到2009年的1914.98元,但由于近年来农户人均纯收入增长十分缓慢,导致农户人均农业投入增长势头也逐渐放缓。2005年的农户农业投入增长率高达35%,此后迅速下降到2006年的6.14%。2008年沿海地区农户农业投入增幅达到15.96%后,又迅速下降到2009年降到4.25%,见表(1)。
  (三)农村正规金融供给不足 我国农村正规的金融供给机构包括农业发展银行、国有商业银行以及农村信用社等,但目前这些机构都不能发挥其应有的为农业发展提供金融保障和财政支持的功能。由于农村金融政策功能的不健全,农业发展银行资金来源不稳定,资金使用效率低下,无法实现“独立核算,自主经营,企业化管理”的基本目标,更无法履行其农村政策性金融承担者的责任。而国有商业银行逐渐收缩其在县及县以的下分支机构及机构的贷款权,使得沿海地区及全国范围内国有商业银行现存的县及县以下网点机构仅能发挥吸储功能,这也使得国有商业银行在农村金融领域内的功能大大弱化,每年由此从农村流出的资金高达3000亿元。而农村信用社仍无法脱离政府的隐形担保独立运作,并由于治理结构不完善,理事会、监事会、社员代表大会等民主管理制度形同虚设。
  (四)农户及农业企业资金融通机制不健全 在农村居民资金融通机制方面,虽然农村信用社在2001年年底创新了贷款发放方式,开始放宽向农户发放小额联保贷款和信用贷款的限制,从一定程度上满足了农户的贷款需求。但由于目前我国还没有建立一种比较完善的、可以向农户持续提供政策性金融资金的财政机制,向农户发放的单笔贷款额度小、期限短,因此农户的资金需求难以得到完全满足。《中国固定资产投资统计年鉴2010》的相关数据显示,2009年我国农户投资资金来源中90%以上为自筹资金,国内贷款所占比重为4.58%;沿海地区情况同全国相比虽相对较好,但国内贷款资金比重占农户全部投资资金比重也只有26.16%,自筹资金仍占70%以上,见表(2)。在目前沿海地区资本市场发展迅速的大背景下,农村企业直接参与融资比重却极低。这一方面是由于农业企业股权融资渠道狭窄,内部融资比例较高;2009年沿海地区352家农业产业化国家重点龙头企业中,上市公司公司仅有38家,仅占总数的0.7%。另一方面,由于我国债券市场发展长期严重滞后,造成农业企业债务融资渠道十分单一,这也无异于对农村中小企业本已极为艰难的发展境地雪上加霜。
  四、沿海地区农业财政投入机制完善的对策
  (一)完善农业财政投入机制,提高对农业的投入力度 由于目前我国农业产业链较短,农产品附加值不高,比较利益低下,农户、各类农民合作组织、农业企业以及农村集体社区等经济实力相对有限,因此各级政府的财政投入仍然是农业生产发展所需资金最重要的来源。因此,必须在完善农业财政投入和运行机制的基础上,切实提高各级财政对农业的投入力度和强度。要严格按照国家及地方政府制定的相关本文由论文联盟http://收集整理法律、法规的要求,努力增加预算财政内支农资金,确保预算内财政农业投入资金能够按照法定比例增长;加快农业投入及补贴相关政策、法规的制定及实施速度,确保农业发展基金及风险基金筹集工作有法可依、有法必依;与此同时,还应将地方留成的预算调节基金、集体土地出让金、耕地占用税收入等资金集中起来,用于支持农业发展。应尽快对现有的各项支农专项投资加以整合,积极优化财政支农资金使用结构,确保农业发展重点领域及关键环节资金的投入和配套;健全项目决策程序,改革项目申报和审批办法,完善项目管理制度,规范资金运作机制。根据项目类别及性质,采用灵活多样的资金支持手段;建立项目资金的第三方监管机制及使用追究制度,使财政手段支持农业发展得到充分发挥。
  (二)创新金融服务机制,加大农业信贷投入 首先,沿海地区各级政府应通过采取财政贴息或税赋减免等措施,将重点项目与农业项目捆绑起来,推荐给商业银行及农村信用社,积极鼓励它们从服务地方经济出发向农业提供贷款,充分发挥正规金融机构特别是农村信用社对农业的贷款支持作用。另一方面,各级金融机构要正确处理好防范金融风险与支持农村经济发展的关系,积极创新和拓展符合农村特点的担保业务,引导建立多种形式的农户贷款担保基金,通过金融产品的创新以及服务方式服务方式的改进,拓展信贷领域,满足沿海地区适度规模现代农业发展的多元化资金需求。此外,相关部门还要加大对农业保险的补贴力度,将农业政策性投入和其他农村福利措施与农业保险挂钩,积极引导保险公司将农业保险纳入业务体系,探索开发农民和保险公司共同承担风险的农业保险品种,鼓励和吸引农民积极投保,提高农业保险的参保率,保障农民利益。
  (三)建立健全农村投融资机制,拓展涉农企业融资渠道 由于农业企业和农户本身从事的就是微利行业,再加上较大的行业风险,贷款难就成为制约其做大做强的关键问题。针对目前沿海地区适度规模现代农业发展中面临的县域中小企业融资难、贷款难,民营及个体私营企业信用担保体系不完备等问题,各级政府除了直接投入外,还应充分发挥资金引导作用,广泛吸引和调动社会、民间及国内外特别是县乡居民手中的沉淀资金以拓宽农业投资渠道,增辟新的农业投资来源,为初创期的涉农中小企业及有扩大农业生产规模意图的农户提供“种子”基金。此外,政府还可以通过政策环境的制造,明确生产经营性领域、农业应用科学领域等鼓励投资的领域,列出具体的目录和补贴、优惠办法,进而引导社会资本流向农业领域。在补贴资金的投入方式上,为了使广大农民及涉农企业能够真正享受到政府的支持,要尽量减少间接的补贴,积极探索直接支持的各种有效补贴办法,逐步建立起一套适合沿海地区农业生产实际情况的财政支农资金直接补贴模式,帮助企业做大做强。
  (四)优化财政支农资金结构,加大重点发展领域的投资力度 要加强对以水利灌溉、农业用电为重点的农业基础设施建设投资力度,提高农业抵御自然灾害的能力,从外部环境和硬件设施上保障沿地区适度规模现代农业的稳步发展。要支持农业科技成果的推广应用。科技含量低是现阶段沿海各地区农业发展中普遍存在的问题,应在加大财政对农业科技投人的同时,制定有利于先进适用农业新品种、新技术的税收、信贷等方面的政策。支持农产品信息网络建设。农产品信息网络建设是沿海地区农业发展过程中的薄弱环节,导致大部分地区现有的农产品信息网络滞后,农户由于信息闭塞,致使产销脱节带来巨额经济损失的现象时有发生。因此,要加大对农产品信息网络建设的财政投入力度,使农民及时掌握和了解农产品的市场供求信息、价格信息,推进沿海地区农产品的有序生产。支持农产品流通市场建设。沿海地区推进适度规模现代农业的关键是有效解决农产品的销售和出路问题,要加强对农产品市场体系建设和农产品运销大户发展的扶持力度,扶持农产品运输工具的购置、农产品“绿色通道”建设等,拓展沿海各区域农产品的销售渠道。

  (五)进一步强化农业投入资金监督和管理机制,提高资金使用效率 要在健全现有各项财政支农规章制度的基础上,逐步完善资金管理制度,力求真正做到资金使用有法可依、依法理财。要加快形成合理有效的投入机制,最大限度发挥资金的综合效益。要自觉接受监察、纪检、审计等部门的监督和审查,还应积极引入社会监督机制,发挥人民群众的监督检查作用,通过强化外部监督增加农业财政投入资金使用的透明度。要加强基层农财队伍建设,改变目前农业财政投入资金监管力量薄弱的局面,通过定期的专业培训,不断提高工作人员业务能力和工作水平,使农业财政投入资金管理上升到新的台阶。
  *本文系国家自然科学基金项目“沿海地区小规模兼业农业向适度规模现代农业转化的体制机制研究”(项目编号:70973116)及教育部人文社会科学研究一般项目“农户兼业化对农业生产效率的影响及提升农业生产效率的机制研究”

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  •  作者:丁慧嫒 [标签: 海地 度规 度规 海地 土地 度规 海地 ]
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