地方财政促进农民增收的若干思考

农业经济发展落后、农村社会发展迟缓、农民收入增长缓慢的“三农”问题是当前我国最大的经济、社会、政治问题。近年来，中共中央国务院连续下发了有关“农民增收”、“农业发展”和“农村建设”的涉农“一号文件”，把解决“三农论文联盟http://”问题作为党和政府工作的重中之重。而农民增收又是农业和农村经济发展的根本出发点，是“三农”问题的核心。增加农民收入对于正确处理地方政府和农民的关系，维护农村社会安定乃至全国社会稳定，促进农村经济发展和国民经济的持续稳定健康发展具有重要的意义。我国正处在从计划经济向市场经济转型时期，理论分析和实践经验均表明，转型时期的政府比市场机制较完善的政府承担着更多的责任。财政政策市政府发挥作用的重要方式和手段，有其不可替代的功能，在促进农民增收过程中担负着重要使命。
　　一、地方财政支农支出现状及存在的问题
　　财政支出主要用于公共服务、经济发展和转移支付等领域，但在这些领域中，财政支出明显地偏向城市地区，这就加剧了城乡公共服务水平的差异，使得城乡经济发展更加悬殊，转移支付也未能起到缩小城乡差距的作用，故而城乡二元特征更为明显。地方财政支农支出中存在的问题主要有以下五个方面：
　　(一)财政支农力度明显较弱
　　农业在市场经济中属于弱质和有风险的产业，是预算支出的重要对象。www.11665.COm但是财政支农力度却明显较弱。主要表现在：其一，支农资金占财政支出的比重低于农业总产值在国内生产总值的比重。虽然农业总产值在国内生产总值中的比重逐渐下降，但是农业属于弱质产业更需要国家的投资，而相反的事财政在农业领域的投入一直低于农业总产值在国内生产总值中的比重。其二，财政支农支出的增长幅度低于国家财政经常性收入的增长幅度，低于《农业法》中所规定的要求。即大多数财政经常性收入都投入工业中，这将使得强弱悬殊的工农产业之间的差距加大。其三，财政投入的增长速度下降。20世纪80年代以来，财政对农业投入占财政支出的比重逐步下降。“五五”期间，国家财政对农业投资占同期财政支出比重为13.2%，“七五”期间为8.4%，“九五”和“十五”期间在8%左右徘徊。而财政对更为发达的工业支持力度反而更大，这显然不符合再分配的公平原则，没有有效调节国民收入在各部门的分配，这样不但没有缩小城乡、工农之间的差距，反而使得这种差距拉大，再分配促进公平的目的也没有实现。
　　（二）转移支付领域不公平
　　1.转移支付以纵向转移支付为主，不利于收入再分配中实现公平。纵向转移支付是指不同层级的政府之间的转移支付，即中央政府向地方政府以及地方上级政府向下级政府的转移支付，这种逐级转移支付的方式使得各级财政在保证本级财政后再对下级财政进行转移支付。对于财政比较困难的地区，就会采取层层截留的办法，转移支付的力度逐渐减弱，使得大部分财力留在省或市级财政，乡镇财政最后得到的转移少之又少，支付远远不足以弥补其财政收支缺口，这势必影响到农村公共产品的供给和“三农”问题的解决。
　　2.实现均等化目标的一般性转移支付的比重较小。一般性转移支付根据各个地区的标准财政支出、财力、收入不足额以及一般性转移支付系数来计算转移支付额，其目标和作用是实现公共服务水平均等化。但是这种转移支付只是从中央财政每年的增量中拿出一部分，虽然其规模和占中央对地方转移支付总额的比重在不断提高，但是增长速度缓慢，而且其绝对规模的起点太低。另外在中西部地区，绝大多数省份都没有真正建立省级财政对地市县的一般转移支付制度，其得到的一般性转移支付主要来自中央。
　　（三）财政支农资金使用效率低下
　　财政支农资金主要用于支农支出（包括农、林、水利和气象支出以及农业综合开发支出）、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农村救济费等。支农资金的配置、使用效率和其支出结构、资金的管理机制有密切的关系。1.财政支农资金结构不合理，导致支农效率低下。其一，支援农村生产额农、林、水利、气象部门的事业费过高。农业部门事业费支出居高不下，助长了事业部门的铺张浪费，大量资金流向了科研院所、工业企业、农业管理部门、国有流通部门等，使这部分资金又流回了城市，也即是财政支农资金出现“农转非”现象，农民没有直接获取相应的利益，使得财政支农资金的使用效率大打折扣。其二，农业资金中科技三项费用过少。农业科技作为一个非独立生产要素，它与其他生产要素结合后能够促进农业生产力的提高，同时可以优化农业生产结构，提高农业综合生产能力，能更为有效地为私人产品带来边际产出的增加，进而增加农民收入，是实现农民增收的长效机制，也是农业实现现代化的关键因素。2.财政支农资金管理机制不完善，缺乏有效地追踪监督机制。财政支农资金的管理模式呈现“多头管理，条块分割”的状况，据统计，目前我国农业投资共有24条渠道，投资来源分散，多部门参与协调，增加了政策制定和执行的交易成本，同时又因为缺乏有机的协调机制和规范统一的管理使用办法，导致支农资金难以统筹安排和集中使用，难以形成支农资金集中使用的合力和合理有效地投入，影响财政支农资金的使用效率。此外，监督机制不完善，使得资金运行缓慢，资金到位率低、挤占挪用等现象普遍存在。最后不但是农民得不到实惠，还可能误导国家农业投入政策的制定，形成恶性循环，长期来看对农业起不到有效地支持和促进作用。
　　（四）财政体制不完善，成为农民负担加重的重要因素
　　我国现行的分税制首先划分了中央和地方的收入，但在各级政府之间的事权划分上，管理体制上仍然比较混乱，上级政府凭借体制制定权下放事权，但往往不予财力保证，造成下级政府尤其是基层县乡政府承担事权过重，财权与事权不对称，往往有事权而无财权，财政运行困难，不得不向农民和乡镇企业伸手，造成农民负担加重的重要因素。比如：基础教育、公共卫生等具有很大外部性的政府事权，过渡沉淀在基层地方政府，尤其是集中在农村地区的县乡政府，加重了农村基层财政的支出负担。