原文作者：陈伯庚

　一、公共租赁房的性质问题
　　公共租赁住房并不是中国的发明，西方国家早就施行过。最典型的是英国，在第二次世界大战以后，英国的住房短缺情况十分严重，为解决住房困难，曾由政府出资建造了大量公共住房，以优惠租金出租给无房或住房困难的群体。这一政策获得了良好效果，基本满足了住房需求。但在实施25年之后，发现这种住房生产上的补贴，使政府的财政负担太重，逐渐改为住房消费补贴。一方面，推行住房私有化政策，把原先的公有住房按折扣价卖给原住户，当时就出售了几百万套，据报道近期又将半价出售200万套；另一方面，对低收入者实施廉租房政策，进行租金货币化补贴。西方国家的住房保障方式，一般都经历了从大规模建造公共住房到对低收入者实施货币化补贴的政策转变过程。由此可见，大规模公共住房建设源于住房短缺，是带有福利性和过渡性的一种住房保障方式。
　　我国目前推行的公共租赁住房，是住房建设由政府主导，具有租金水平低、租赁关系稳定、设施完善、环境安全等优势的保障性住房，能够满足“夹心层”群体的过渡性住房需求，是解决中等偏下收入家庭住房困难的有效途径。
　　公共租赁住房与房改前福利性公房有原则区别。在计划经济体制下，住房分配的实质是无偿的实物福利分房，分到住房的职工具有无限期的使用权，只缴纳微乎其微的房租，政府和单位连房屋维修费都收不回来，形成只有投入没有产出、投入越多、补贴越多的恶性循环，造成住房建设迟缓，住房困难户反而越积越多。而目前实行的公租房性质上是非福利房，是住房保障的一种方式，不是人人都可享受，只有中低收入户住房困难户才能享受。WwW.11665.cOm房租水平可达到保本微利，有利于实现良性循环，推动住房建设发展。在大规模建设公共租赁住房的过程中，千万要注意，不要把公租房搞成福利房，回到房改前的老路上去。
　　公共租赁住房与商品性租赁住房也有明显区别，前者房租有优惠，低于商品房房租，且要具备一定条件才能享受；后者则自由租赁，房租也随行就市。所以公租房的房租水平确定十分关键，定得太低有沦为福利房的可能，而定得太高与商品租赁房差距太小，则又会失去吸引力，出现租赁困难。
　　有人主张公共租赁房与廉租房并轨，笔者认为不可取。因为廉租房是针对低收入家庭实施的住房保障方式，是住房社会保障的重点对象，房租十分低廉，且以货币化补贴为主，实物配租为辅；而公共租赁房是为中低收入家庭设置的，享受的条件宽松得多。这两种不同住房保障方式决不能混淆。
　　总之，从性质上分清公共租赁住房与福利分房、商品房租赁、廉租房租赁的区别，对于实际操作意义重大。
　　二、公共租赁住房供应对象问题
　　公共租赁住房的供应对象总体上比较宽松，包括中低收入家庭、新就业人员和外来务工人员。2007年以来，我国加大住房社会保障力度，大力推行保障性住房建设，对低收入家庭供应廉租房、对有一定买房能力的中低收入者供应经济适用房，棚户区改造力度也逐步加大，这几部分住房困难户的住房问题已得到改善。而城市中等偏下收入家庭、新就业人员和外来务工人员，既买不起商品房、甚至经济适用房，又不符合廉租住房申请条件，成为两头不落实的“夹心层”。这部分人的住房问题凸显出来，大力发展公共租赁住房就是为解决他们的住房困难而设置的。因为这部分人面广量大，具体掌握上仍需细化。
　　这里首先涉及经济适用房问题。经济适用房的供应对象也是中低收入家庭，以购买产权房或共有产权房为主。对此存在争议，有一种观点认为，既然是保障性住房，只能保障住房使用权即租赁住房，而不可能保障购买产权房，因而主张经济适用房改售为租。在发展公租房过程中，已有广东、重庆等省市决定今后停建经济适用房，而在公共租赁房中列一个层次来代替，此观点有一定道理。笔者一向认为，住房保障的本意是“住有所居”，公共租赁住房、廉租房都是使用权房。经济适用房的前途，一是与公租房合并改为只租不售的公共租赁房；二是改为共有产权房。[论文网]

　　外来务工人员纳入住房保障是一个需要慎重研究的问题。因为此类人员人多、面广、占的比重大，情况又比较复杂。以上海为例，目前全市常住人口已达2347.46万人，其中外来常住人口达935.36万人，占全市常住人口总量的39.8%，平均年龄31.6岁，15岁以上的占87.4%。他们务工收入都比较低，如果以收入标准来衡量都属于住房保障对象。同时考虑到他们在农村原有产权房，两头保障。加上居住年限长短差别也很大，租房入住的情况也千差万别。如果都要由城市政府提供房租补贴，全市住房保障范围仅此一种对象就将达到40%，政府财政实际上是承受不起的。所以，只能设定对居住若干年以上、收入低、住房困难者加以解决。
　　新就业人员主要是大学、中专、职校等院校毕业生。他们刚参加工作，一般工资收入不高，且大都是单身或刚结婚的小夫妻，基本上属于成家立业前的过渡性住房需求。对这部分对象可适当放宽些，多建些小户型租赁住房来满足其需求，大的单位和公司企业也可建一些集体宿舍，供本单位青年职工租住。
　　三、公共租赁房准入标准和条件问题
　　由于公租房供应对象的多样性，在准入标准和条件上也应有所不同。
　　第一类是中低收入家庭租赁公租房标准。可以有两种考虑，第一种设想是大体按目前的购买经济适用房的标准执行。以上海为例，即人均住房面积15平方米以下，人均月收入5000元以下，拥有财产15万元以下。第二种设想是另立公租房准入标准，比经济适用房的条件放得更宽一些，让一般中等偏下收入家庭都能享受公租房。笔者倾向于第一种标准，便于经济适用房实行租售并举、相互衔接。
　　第二类是新就业人员的准入标准。考虑到这类人员多数属无房户，又积蓄较少，而且是过渡性住房需求，租赁条件可以再放宽一些，只设收入标准和准住年限，人均收入标准大体与经济适用房条件相仿，人均月收入5000元以下，租赁年限暂定为5年。
　　第三类是外来务工人员，由于人数多、流动性又大，要设一些限制性条件。可以不设人均收入标准，但要规定在城市的居住年限，可设定为获得居住证连续5年以上。家庭财产和在农村中的原有住房可不作考虑。

　　上述意见仅是初步设想，具体标准尚要视公租房的供应情况而作调整。如房源不足可适当从严掌握，如公租房供过于求租不出去可适当放松些。
　　四、公共租赁房的租金水平与补贴方式问题
　　公共租赁房的租金水平即租金价格是个很关键的问题，涉及享受对象的承受能力和吸引力的大小。不少地方出现公租房租不出去的情况，据报道，武汉市首批公租房七成无人问津。原因很多，其中租金太高是公租房受到冷遇的主要原因。
　　公共租赁住房租金水平确定的总原则有两条：一是租金略低于市场价，符合中低收入家庭的承受能力，具有吸引力。一般可考虑低10%～30%。二是开发经营者保本微利，保本才能良性循环，微利才能有开发经营的积极性和动力，经营利润额一般可考虑为3%左右。尽力避免原有体制下公房只有投入没有产出的恶性循环弊端。在实际操

作确定租金时，还必须考虑到住房新旧程度和装修档次以及地段等因素。目前供应的主要是新建的公共租赁住房，全装修，可以拎包入住，比起旧公房来条件好得多，相比之下，租金不见得低，甚至还高些，所以，只能与周边新建的商品房租金对比略低些。
　　公租房是含有政府补贴的租赁房，所以才成为住房保障的一种方式。这就有一个如何补贴的问题。一种方式是将补贴含在房租里，即房租比市场价租金低；另一种办法是单独设置货币化房租补贴，如北京市前不久在公开征求公租房租金补贴意见时，曾考虑按收入水平分6档给予补贴，最高租金补贴占房屋租金比例达95%，最低占10%。这种补贴方法，把廉租房也归并在一起了。
　　天津市是实施货币化房租补贴比较成功的典型。该市从自身的实际出发，按照“区别对待、分层补贴、租补分离”的原则，向最低收入、低收入和中低收入3个不同收入层面的住房困难家庭发放3种标准的住房租金补贴，资助其租赁公共住房或市场租房，形成梯次保障，改善群众居住条件。具体做法是：按照市场租金每月每平方米建筑面积18元、一套50平方米的公共租赁住房月租金为900元进行测算；对最低收入家庭廉租住房实物配租补贴家庭，只承担每平方米1元月租金，差额部分由政府补贴，补贴量大致相当于月租金的94%。对低收入廉租住房补贴家庭按照月均补贴额550元计算，政府的房租补贴大体相当于月租金的61.1%。对中低收入者经济租赁房租房补贴家庭按月均补贴额290元计算，政府的租房补贴大体相当于月租金的32.2%。这三类家庭的房租支出分别占该家庭月收入的4.8%、16.5%和15.3%。三种住房租赁补贴的好处：一是细分了住房保障层次，充分体现公平原则；二是减轻承租家庭的租金负担，使家庭租房支出在可承受范围内；三是变暗补为明补，也有利于退出机制落实。
　　住房补贴究竟补在住房生产上，还是补在住房消费上，这是长期争论不休的问题。笔者认为，从简便、公平合理的角度考察，宜补在住房消费上，按收入水平标准，从低到高设置若干等级，收入低多补，收入较高少补、甚至不补贴。让不同收入家庭享受不同层次的房租补贴，做到公平合理。
　　五、公共租赁房管理问题
　　公共租赁房管理的总原则是政府主导与市场化运作相结合。由于住房社会保障是政府的责职，因而政府主管部门对公租房的生产建设和分配、消费中带决策性的内容，应发挥主导作用。但是公租房的经营管理等运作机制必须按市场经济规律运行，实行市场化运作。
　　为此，公租房的经营机构必须实体化、公司化、企业化。具体设想可以构建两类公司：第一类是公共租赁房的建设管理公司。主要任务是接受地方政府委托，负责公租房的筹资、选址、招投标、开发建设、竣工验收全过程，直至交付给租赁运营公司结束。这类公司代表政府出资人充当公租房的产权主体。第二类是公共租赁房的租赁运营公司。主要任务是接受产权人的委托，负责公租房承租人的资格审核、确定租赁价格、进行租赁管理，直到准入退出等运营管理的全过程。至于公租房日常的物业管理服务，则通过招标选择物业公司运营。
　　有一种观点认为上述两阶段的运营管理可以组建一个专业公司负责。笔者认为公租房运营管理的全过程比较复杂，由一个公司统管公租房的生产、分配、消费全过程不易管好，还是要有专业化、社会化分工。把公租房的生产开发建设阶段和公租房的租赁经营阶段分开管理、各司其职，有利于提高管理效率，保证公共租赁住房健康运营。