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业主委员会制度研究
  摘要: 2003年6月8日中华人民共和国国务院颁布了《物业管理条例》,并于2003年9月1日起实施。国务院《物业管理条例》第一次在行政法规级别的规范性法律文件中使用了“业主委员会”一词,从而在立法层面上正式创立了我国的业主委员会制度。但是该条例对业主委员会制度的规定很不具体,从而导致现实中出现了诸多问题。本文通过对业主委员会法律地位的分析,明确了其所应该具有的权利义务。并针对现实中存在的问题,在比较各国立法的基础上,对我国业主委员会制度的立法完善提出几点建议。

  关键词: 业主委员会、法律地位、权利义务

  一、问题的提出2003年12月,全国第一起业主状告业主委员会的案件在四川省成都市审结,其大致案情如下:四川省成都市某花园的业主委员会于1999年成立,按规定到2002年4月任期届满。但任期届满后,业主大会并未进行业主委员会的换届选举。在新的业主委员会没有选举出来的情况下,原来的业主委员会于2003年1月30日同成都文石物业管理公司签约,双方约定将物业管理费由原来的每月每平方米0.24元调整为每月每平方米0.30元,并于1月1日起执行。2003年3月,该花园119名业主或住户将业主委员会及其成员、物管公司一并告到了武侯区法院,请求法院确认该物业管理议无效。法院在经过了漫长的调查审理之后,于2003年12月8日作出一审判决:该业主委员会与物业管理公司签订的《物业管理补充协议》无效。wWW.11665.cOm法院作出以上判决的理由是:该业主委员会的主任及委员的任期已于2002年4月届满,因此其行使的代表权已于届满时终止;同时,由于该业主委员会和物业管理公司在向法庭提交证据的法定期间内,未能提交相关证据证明两者签订的补充协议是由业主大会决定或经业主大会特别授权的,因此该补充协议属无效协议(参见常江:《全国首例业主状告业委会案一审判决》,《

括业主委员会与全体业主之间的法律关系。因为《物业管理条例》第十三条规定:经20%以上的业主提议,业主委员会应当组织召开业主大会临时会议。第十五条规定:业主委员会履行监督业主公约的实施的职责。第五十一条规定:因维修物业或者公共利益,业主确需临时占用、挖掘道路、场地的,应当征得业主委员会的同意。第六十七条规定:违反物业服务合同约定,业主逾期不交纳物业服务费用的,业主委员会应当督促其限期交纳。基于以上条款的规定,业主委员会与全体业主之间还存在着一种管理关系。其中,业主委员会扮演着一种类似于居民委员会或村民委员会的群众自治组织的角色,在管理关系中处于管理者的地位;而全体业主则处于被管理者的地位。

  (二)业主委员会的外部法律地位所谓业主委员会的外部法律地位,是指业主委员会相对于除了全体业主和业主大会以外的其他特定主体(依据《物业管理条例》的规定,主要包括物业管理企业、房地产行政主管部门、公安机关和居民委员会)所具有的法律地位。对于业主委员会的外部法律地位,理论上到目前为止尚未见到比较明确的表述。但是仔细分析国务院《物业管理条例》的有关规定,我们可以将业主委员会的外部法律地位划分为民事法律关系中的法律地位和行政法律关系中的法律地位。

  《物业管理体条例》第十五条规定:业主委员会履行代表业主与业主大会选聘的物业管理企业签订物业服务合同,以及及时了解业主、物业使用人的意见和建议、监督和协助物业管理企业履行物业服务合同的职责。第三十五条规定:业主委员会应当与业主大会选聘的物业管理企业订立书面的物业服务合同。第五十一条规定:物业管理企业确需临时占用、挖掘道路、场地的,应当征得业主委员会的同意。依据以上条文的规定,我认为:业主委员会与物业管理企业之间存在着一种合同法上委托合同的民事法律关系。所谓委托合同,1999年颁布并实行的《中华人民共和国合同法》对其定义如下:委托合同是委托人和受托人约定, 由受托人处理委托人事务的合同。也有学者将委托合同称为“委任”,谓当事人约定一方委任他方处理事务,他方允为处理之契约(史尚宽:《债法各论》,荣泰印书馆股份有限公司,中华民国四十九年版,第359页。)。在业主委员会与物业管理企业的法律关系中,由于业主委员会其自身没有能力进行物业管理,故只能委托具有管理能力的物业管理企业代为自己进行管理。一旦业主委员会与物业管理企业协商一致,在物业管理委托合同上签字,便意味着物业管理委托合同的成立。物业管理企业在物业管理委托合同规定的范围内为业主委员会实施物业管理的事务,而业主委员会则在全体业主及业主大会的授权下向物业管理企业支付报酬,两者之间存在着明显的劳务给付关系。上述内容,完全符合委托合同的法律性质,(参见上引,史尚宽书,第359-365页。)故业主委员会与物业管理企业的法律关系,可以定性为合同法中委托合同的民事法律关系,其中业主委员会是委托人,物业管理企业是受托人,委托的内容是业主委员会所在居住小区的物业管理事务。

  业主委员会除了在与物业管理企业的法律关系中处于委托人的地位以外,《物业管理条例》第十六条还规定:业主委员会应当自选举产生之日起30日内,向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。第十九条规定:业主委员会作出的决定违反法律、法规的,物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门,应当责令限期改正或者撤销其决定。第二十条规定:业主委员会应当配合公安机关,与居民委员会相互协作,共同做好维护物业管理区域内的社会治安等相关工作;在物业管理区域内,业主委员会应当积极配合相关居民委员会依法履行自治管理职责,支持居民委员会开展工作,并接受其指导和监督;业主委员会作出的决定,应当告知相关的居民委员会,并认真听取居民委员会的建议。上述条款表明:业主委员会与房地产行政主管部门、公安机关和居民委员会之间还存在着一种行政管理法律关系。所谓行政管理法律关系,是指作为行政主体的行政机关和法律、法规授权的组织因行使行政职能而与行政相对人的个人、组织所发生的关系(姜明安:《行政法》,

得到全体业主或业主大会的授权或超越其代理权的行使范围同物业管理企业签订物业管理委托合同,则该合同对于全体业主没有法律效力。此外,业主委员会在同物业管理企业签订物业管理委托合同时,必须以自己的名义。非经全体业主或业主大会追认,业主委员会以其他任何名义签订的一切合同,对全体业主都没有法律效力。(2)在业主大会上向全体业主报告物业管理实施情况,并接受其监督。作为全体业主的代理人,业主委员会在每年召开业主大会时,应当进行年度总结,向大会作出工作报告,将一年中其所进行的各项物业管理活动向全体业主进行详细的说明,并对财务状况作出年终结算和新一年的预算。此外,在业主大会上,业主委员会还应当接受全体业主对于其各项物业管理工作的监督。当业主大会发现业主委员会超越代理权的行使范围从事代理行为,或者和物业管理企业串通、损害全体业主利益的,可以拒绝承认业主委员会所为民事法律行为对全体业主的法律效力,其法律效力仅及于业主委员会自身;如果全体业主的利益受到损害,还可以要求业主委员会和物业管理企业承担连带责任。(3)充分考虑业主的利益,维护业主的合法权益。业主委员会与全体业主之间的民事代理法律关系之所以产生,是因为全体业主由于自身专业知识和技能的缺乏而利用业主委员会为自己服务,希望其最大程度地维护自己的权益,实现自己的利益。因此,业主委员会在行使代理权时,必须从全体业主的利益出发,维护其权益,增进其福利。《物业管理条例》规定业主委员会成员必须从业主中选举产生,所以业主委员会成员也是业主之一,其维护全体业主的权益实际上也是在维护自己权益,故其在为任何民事法律行为时,都应该更谨慎、勤勉、忠实地行使自己的代理权,为全体业主的利益服务。

  2.管理行为中的权利义务业主委员会与全体业主之间还存在着一种管理关系,处于管理者的地位。管理者在管理关系中所具有的权利义务主要包括检查权、调查权、建议权、移交处理权、奖惩权以及依法管理、公开管理、对于非法管理给被管理人造成的损失承担赔偿责任的义务(参见应松年:《行政行为法-

会不同意支付,则业主委员会不得私自从专项维修资金中向物业管理企业支付任何费用,否则支出的资金由业主委员会自行偿还。(4)协助物业管理企业收取物业管理费。虽然签订物业管理委托合同的是业主委员会,但由于其与全体业主之间存在着“隐名代理”的民事法律关系(前文已有论述),物业管理委托合同中规定的物业管理费应由业主支付。如有业主拖欠或拒付物业管理费,物业管理企业不能直接以业主委员会为被告提起民事诉讼,但业主委员会仍然负有协助物业管理企业督促业主支付物业管理费的义务;若物业管理企业以拖欠、拒付物业管理费的业主为被告提起给付之诉,则业主委员会负有配合其诉讼的义务。

  2.行政管理行为中的权利义务业主委员会在与房地产行政主管部门、公安机关、居民委员会的行政管理法律关系中,处于行政相对人的地位。行政相对人在行政管理法律关系中的权利义务有:(1)服从行政主体的行政管理。(2)依法履行各种法定义务。(3)对行政主体执行公务的行为予以配合、协助。(4)接受行政主体监督。(5)在行政主体对自己作出不利的行为时,有权陈述、申辩。(6)向有关国家机关提出申诉、控告、检举。(7)依法提起行政诉讼。(8)依法请求国家赔偿或补偿(参见姜明安:《行政法》,

om/xinwen/2003-06/23/content_631769.htm,2003-06-23.)。

  (三)业主委员会诉讼地位不明确《物业管理条例》对于业主委员会的法律性质未予确认,从而导致了在现实中业主委员会的诉讼地位极不明确。例如,安徽省合肥市的金湖新村1993年由合肥市某房地产公司开发,1995年开始投入使用,1996年9月该房地产开发公司因营业违规被吊销营业执照。该房地产公司在撤离金湖新村时,擅自卷走了原本属于用作小区房屋维修和公共设施维修的55万元维修基金。当金湖新村小区业主委员会把当时开发该小区的房地产公司的合作方推上被告席的时候,合肥市中级人民法院作出民事裁定,认为该业主委员会不具备民事诉讼主体资格,对其起诉不予受理。业主委员会不服裁定,向安徽省高级人民法院提起上诉,同时还致信给最高人民法院。不久,最高人民法院给予回复,省高院据此下达民事裁定书:裁定市中院立案受理该案,业主委员会可以以自己的名义提起诉讼(参见刘传勋:《业委会致信高法讨说法》,.cn/html/fayan/2003121592408.asp,2003-12-15.)。

  (四)业主委员会超越代理权范围、滥用职权《物业管理条例》虽然作出了业主委员会权利义务的规定,但条款过于抽象,缺乏明确性和可操作性;此外条例中也没有规定业主委员会超越业主大会授权范围所为民事法律行为的法律效力以及业主委员会对此应承担的责任。上述问题导致了现实中很多业主委员会超越代理权的范围或者在根本没有得到业主大会的授权下,以自己或者全体业主的名义为民事法律行为;甚至还出现了滥用职权、挪用专项维修资金、损害全体业主利益的情况。例如,上海市浦东新区德州高层小区的业主委员会,在没有得到全体业主和业主大会的同意且没有任何审查的情况下,便同意了物业管理企业使用专项维修资金。一年之中,小区内的675家住户少则分摊到2000多元维修费用,多则近4000元。在业主们的强烈要求下,业主委员会才召开了部分业主会议,要求物业在5天内公布明细账目、支出总额及每平方米分摊的费用,但事后又杳无音信(参见马美菱:《维修费狮子开口业主利益受侵害、业委会就像围城》,http://jhjy.focus.cn/newshtml/60001.html,2004-03-05.)。更有甚者,上海都市庭院业主委员会在业主大会上要求颁发“重大贡献奖”,受奖者是业主委员会主任、副主任以及其他“索赔有功人员”,奖金总额为16万余元。后因业主非议未能全部兑现。此后,业主们陆续发现业主委员会存在诸多问题:业主委员会未经业主同意,私自和开发商签订赔偿协议;藏匿开发商补偿给全体业主的架空层、底层车库;将部分房屋私自出租给个别业主65年;私自向外发包13个小区物业工程;用维修基金购买超市水票作为奖励发放等等。当业主们要求业主委员会公布维修基金明细账、活动经费预算及使用情况、会议纪要和开发商移交的架空层、底层车库及部分房屋的位置及数量清单,并解决已发的超市水票、重大贡献奖、出租收入纳入维修基金等一系列问题时,业主委员会拒不处理(参见包蹇:《业主缘何状告业主委员会》,http://news.xinhuanet.com/house/2003-08/20/content_1034898.htm,2003-08-20.)。

  五、制度完善纵观世界各国的民事、物权、房地产管理或物业管理法律法规,很多国家都有着与我国业主委员会制度相接近或相类似的制度设计,其中有些规定对我国业主委员会制度的完善具有很大的借鉴价值。

  德国法民法规定:业主委员会(凡外国法律中某具体概念与我国《物业管理条例》中的某一概念相近的,为便于理解,统一使用我国《物业管理条例》中的提法。下同)成员由业主中的一人或其他具有专门特长的个人或法人担任。业主委员会成员的任命及解任由业主大会之多数决议予以决定,任期为5年。5年期满之后,即使没有特别解任之必要,但依法律规定,该业主委员会成员的职务即已终结。对于任期届满、职务终了的业主委员会成员,可以由业主重新任命,但这一任命必须考量该成员在任期内的业绩。另外,即使在任期之内,业主委员会成员如有重大事由,业主大会仍然可以将其解任。业主委员会的权利义务主要包括:(1)执行业主大会的决议,监督业主公约的执行。(2)保存及修缮小区物业中的共用部分。(3)在紧急情况下,对共用部分的维护保存采取必要措施。(4)物业管理费用的管理。(5)以全体业主的名义为一定的行为。(6)将业主的款项同自己的财产分别保存。(7)请求业主出具载明代理权范围的授权书。(8)预算及年终结算。

  法国民法典规定:业主委员会的选任,以业主大会单纯多数的决议予以认定。在实践中,将专家选任为业主委员会成员的情况居多;否则,则当选者必须为业主之一。当选为业主委员会成员的具体对象,既有管理公司,也有自然人(包括专家和业主)。业主委员会的权利义务主要包括:(1)承担执行业主大会决议的任务。(2)遵守业主公约。(3)管理并保全小区物业,在紧急场合可凭借自己的判断,决定紧急施工事宜。(4)制作业主大会会议报告书和预算案。(5)代表全体业主为民事及诉讼上的一切行为。(6)雇佣一般管理员,并有权将其解雇。

  日本民法典规定:业主依照业主公约或业主大会的决议选任和解任业主委员会成员。业主委员会成员有不正当行为或其他不适于执行职务的情况时,业主可以请求法院将其解任。被选任的具体对象,既可以是业主中的一人,也可以是其他人,包括管理公司。业主委员会的权利义务主要包括:(1)小区物业共用部分的管理、维护和改良。(2)执行业主大会的决议和业主公约所规定的内容。(3)管理事务的报告义务。(4)保管业主公约,并在有利害关系人请求阅览时将其提供阅览。(5)召集业主大会。(6)适用委任合同中的相关规定。

  意大利民法典规定:业主大会可以指派一个业主委员会,或由业主申请法院指定。业主委员会成员的任期为1年。业主大会可以随时将其解任,也可由业主申请法院解任。被选任和以任何理由终止业主委员会成员的职务时,必须向有关部门进行登记。业主委员会在其权限范围内所作的行为对全体业主均有拘束力;对于其超越职权范围所作的行为,业主可于30日内向法院提起控诉。业主委员会的权利义务主要包括:(1)执行业主大会的决议,遵守业主公约。(2)小区物业共用部分使用的管理及共同利益事项的执行,以使全体业主获得最大的利益。(3)收取物业管理费用和专项维修资金,支付小区物业共用部分所需通常维护的经营管理费用。(4)在年终提出管理的账目。(5)在依职权或业主公约或业主大会赋予的权利范围内,代表全体业主对某一业主或第三人进行诉讼。

  瑞士民法典规定:业主委员会成员由业主大会选任,或由业主请求法院指派。业主大会可以随时依照其决议解任业主委员会成员,并保留可能发生的损害赔偿权。当业主大会忽视重大事由的存在而拒绝解任业主委员会成员时,各业主可于1个月内向法院请求解任。对于法院指派的业主委员会成员,未经法院同意,不得于任期届满前将其解任。业主委员会的权利义务主

要包括:(1)依法律法规、业主公约及业主大会的决议实施有关小区物业共同管理的一切行为,以及为防止或除去损害,而自行采取一切紧急措施。(2)将物业管理费用分派给各业主,并收取物业管理费和专项维修资金。(3)注意业主是否依法律、规章及业主公约的规定,使用小区物业的共同部分和共同设施。(4)在获得业主大会的授权下,对外代表全体业主(参见陈华彬:《现代建筑物区分所有权制度研究》,法律出版社,1995年版,第244-273页。)。

  我国台湾地区《公寓大厦管理条例》规定:业主为执行小区物业管理工作,选举业主委员会。业主委员会成员由业主互选产生,任期为1年,连选得连任。业主委员会成员互推一人为主任委员,主任委员对外代表业主委员会。业主委员会具有当事人能力,当其作为原告或被告参加诉讼时,应将诉讼事件要旨迅速告知全体业主。业主委员会应对业主大会负责,并向其报告会务。业主委员会的权利义务主要包括:(1)小区物业共有及共用部分的清洁、维护、修缮和一般改良。(2)对于业主违反法律法规和业主公约的行为进行处理。(3)建设业主共同事务中应兴革的事项。(4)保管业主公约、业主大会纪录、物业使用执照誉本、建筑物竣工图说等有关文件资料,并提供利害关系人阅览。(5)维护物业小区的安全及环境。(6)收缴、保管和使用物业管理费及专项维修资金。(7)执行业主大会的决议。(8)委任、雇佣及监督物业管理服务人。(9)提出并公告会计报告、结算报告及其他管理事项。(10)其他业主公约规定的事项(参见中国民商法律网:《台湾公寓大厦管理条例》,.cn/twcivillaw/law/law30.asp,2002-03-20.)。

  通过分析比较上述各国关于业主委员会制度的立法设计,结合我国的实际情况,我认为我国的业主委员会制度应该做如下设计:

  1.实现业主委员会职业化,确立业主委员会聘任制业主委员会成员由业主大会聘任,并由业主大会向业主委员会颁发写明代理权范围的授权书。业主委员会的成员可以是业主,也可以是其他人;若成员不是业主,则必须是具有专业知识和技能的专家。业主委员会成员的聘任期限如果过长,则极易招致其惰性,不利于积极有效地开展管理工作;还容易滋生贪污挪用的情况的发生。过短则又由于业主委员会成员变动频繁,致使业主委员会的工作缺乏稳定性和连续性,也不利于管理。故我认为取2年或3年为宜。

  2.加强全体业主和业主大会对于业主委员会的监督权业主委员会应定期向业主大会报告其工作,接受全体业主的监督。若业主大会发现业主委员会超越代理权的行使范围从事代理行为,或者为任何损害全体业主利益的行为时,可以随时依照其决议解任业主委员会成员,拒绝承认其行为对全体业主的法律效力,并保留损害赔偿的请求权。

  3.确定业主委员会的法律地位,赋予其诉讼当事人资格应当明确规定业主委员会属于事业法人,自成立之日起就具有法人资格。其在与全体业主的民事代理法律关系中处于代理人的地位,在与全体业主的管理关系中处于管理者的地位;在与物业管理企业的委托合同中处于委托人的地位,在与房地产行政主管部门、公安机关和居民委员会的行政管理法律关系中处于行政相对人的地位。当业主委员会在全体业主或业主大会的授权下与物业管理企业为民事法律行为时,物业管理企业不得以业主委员会为被告提起民事诉讼。其他情况下,业主委员会都可以以自己独立的名义参加诉讼活动。

  4.明确业主委员会的权利义务,规范其权力的行使业主委员会在与全体业主之间的民事代理法律关系中,权利义务包括:(1)在全体业主和业主大会的授权下,以自己的名义同物业管理企业签订物业管理委托合同;(2)在业主大会上向全体业主报告物业管理实施情况,并接受其监督;(3)充分考虑业主的利益,维护业主的合法权益。在与全体业主之间的管理关系中,业主委员会的权利义务包括:(1)监督全体业主对于业主公约的实施;(2)收取、使用和管理专项维修资金;(3)接受全体业主对于其管理活动的监督。业主委员会在与物业管理企业之间的委托合同中,权利义务包括:(1)签订物业管理委托合同,委托物业管理企业进行物业管理;(2)监督物业管理企业履行物业管理委托合同;(3)向物业管理企业支付其用于物业管理事务的费用;(4)协助物业管理企业收取物业管理费。在与房地产行政主管部门、公安机关和居民委员会的行政管理法律关系中,业主委员会的权利义务包括:(1)向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案;(2)配合、协助公安机关和居民委员会做好物业小区内的社会治安工作;(3)接受房地产行政主管部门的监督;(4)依法获得行政救济。对于以上未列出的权利义务,在实践中可以参照民事代理法律关系、委托合同法律关系和行政管理法律关系中的相关规定。

  主要参考书目:

  1.陈华彬:《现代建筑物区分所有权制度研究》,法律出版社,1995年版。

  2.姜明安:《行政法》,中国人民大学出版社,2003年版。

  3.罗豪才:《行政法学》,北京大学出版社,1992年版。

  4.史尚宽:《债法各论》,荣泰印书馆股份有限公司,中华民国四十九版。

  5.王利明:《民法》,中国人民大学出版社,2000年版。

  6.颜真、杨吟:《物业管理危机处理及案例分析》,西南财经大学出版社,2002年版。

  7.应松年:《行政行为法-中国行政法制建设的理论与实践》,人民出版社,1993年版。

  8.郑玉波:《民法总则》,三民书局,中华民国四十八年版。
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  •  作者:佚名 [标签: 业主委员会 制度 ]
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