政府采购,也称公共采购,是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供服务的需要,在财政的监督下,以法定的方式、方法、程序,对货物、工程或服务的购买,是一种包括采购政策、采购程序、采购过程及采购管理等内容的公共采购管理制度。自政府采购制度产生以来,它在提高政府资金使用效率、杜绝腐败等方面发挥了巨大作用,同时也为政府宏观经济管理提供了有较手段。我国正在加紧构建政府采购体系,我们必须充分发挥它在宏观调控方面的积极作用,和其它宏观调控手段密切配合,以期完善加强政府宏观调控职能。
一、政府采购特殊性质
了解政府采购特殊性质,是发挥其宏观调控职能的基础,从政府采购的概念中,可以归纳出它的以下三个特性:
1.与一般采购活动相比,政府采购最根本特点在于其特殊的采购主体——政府。由此决定了政府采购必然要体现政府偏好,实现政府职能,并与其它政府政策相互配合。这是政府采购发挥宏观经济职能的基础与前提。
2.与一般政府活动相比,政府采购中的政府,是作为市场交易中的买方。因此,政府采购必须遵循一般市场交易规则,强调公平、公开、有效竞争。政府采购既可以通过所购商品劳务来满足政府日常运行需要,也可以借助政府采购形式来支持一定产业、技术或项目的发展。市场交易的方式为政府采购发挥宏观经济职能提供了灵活、高效手段。
3.与一般财政支出相比,政府采购仅限于购买性支出,而不包括转移支付。政府采购中有一套规范性、程序化的法律制度、规则,从而在制度上保证了政府采购发挥宏观经济职能。Www.11665.cOm
上述政府采购特殊性质,既为它发挥宏观经济职能提供了条件,同时也设置了不少制约因素,因此,需要对其进行具体分析,以便扬长避短,正确利用政府采购中的宏观经济职能。
二、利用政府采购调节总需求
从各国政府采购实践看,政府采购的宏观经济职能主要体现在总需求管理、保护民族产业以及调整产业结构等方面。
所谓利用政府采购调节总需求,即在总需求不足时,加大政府采购;在总需求过大时,减少政府采购,以此实现政府的反周期调节政策。
这是使用较早的经济职能,但作为政府采购来说,这一职能的运用会受到下述因素制约:
1.受政府采购规模制约:一般而言,政府采购约占gdp的10%左右,占财政预算总支出的1/3左右,因此,利用政府采购调节总需求,必须与其它政策手段配合才能凑效。
2.受政府本身职能限制:在市场经济条件下,政府采购的商品劳务,绝大多数是为满足自身日常运行之需,因此其数量、品种都是相对稳定的,难以随经济周期大幅调整,即使象基础设施那样的大型项目,也应当有一个长远的、稳定的规划,而不宜随便用作反周期工具。
3.受反周期政策本身效果制约:经济周期(波动)的原因非常复杂,往往既有需求方面因素,也有供给方面因素:既有数量方面原因,又有结构方面原因。象目前我国出现的经济增速下滑,就是由于经济结构不合理,企业缺乏创新能力所致,如果用政府采购刺激需求就只能解决表面问题和短期问题。
综上所述,利用政府采购调节总需求,只能是政府采购次要的,派生的职能,并且只能配合其它需求管理政策使用。但政府采购对极少数重要商品的需求调节仍是有效的,如对重要原材料和粮食等少数商品就可利用政府采购来平抑市场,保证供给。
三、利用政府采购保护民族产业
许多国家通过立法,强制要求政府采购购买本国产品以实现保护民族产业目标。例如美国1933年的《购买美国产品法》,其宗旨即是保护美国工业、工人及美国资本。日本在贸易自由化之前,公开保护电信网络设备市场。可见,保护民族产业方面,政府采购是大有用武之地的。
但政府采购这一职能的发挥,受到政府采购市场国际化、自由化的挑战。wto于1996的1月1日生效的《政府采购协议》中就将国民待遇和非歧视性原则引入政府采购。该协议虽属诸边协议,申请加入wto的国家可不必签署该协议,但是,发达国家都将《协议》与我国加入wto其它条件绑在一起进行谈判。因此,我国开放政府采购市场是迟早的事。其它国际经济组织如apec、世界银行等也都有有关开放政府采购市场的规定。
面对开放政府采购市场的压力,我国应采取相应对策,以期充分利用好它保护民族产业的职能。
1.尽快构建、完善我国政府采购体系。目前我国政府采购仍处于试点阶段,而各类国际经济组织开放政府采购市场的步伐正在加快。唯有尽快建立我国政府采购体系,才能首先在国内形成统一的政府采购市场,迎接政府采购市场国际化;才能发现我国企业的竞争优势与劣势所在,并加以主动弥补;也只有建立起政府采购体系,才能规范政府购买行为,改变目前大量存在的机关、事业单位随意大量购买高档进口商品状况。
2.应尽量利用好发展中国家权利,在谈判中争取有利条件,在市场开放时间、开放产品品种,开放的资金门槛等问题上争取有利条件,延长保护期,扩大保护范围。
3.在政府采购具体操作设计中,应加强政府协调与指导的作用,并充分考虑我国市场化和工业化水平,做好各种政策配套工作,尽量使外企与国企在一个公平的起点上竞争。
事实上,世界各国都是在想尽办法利用政府采购保护本国产业。如泰国法律规定,如本国产品符合国家标准,只要价格不高于其它国家产品的10%,则要优先购买本国产品;美国国防部、能源部、航空航天局的国内订货价格则明显高出国外订货,商业部也以国际收支为由优先采购国货。日本政府采购中的繁琐手续和长期形成的关系网,也使国外厂商望而却步。因此,利用政府采购保护民族产业的空间还是很大的。
四、利用政府采购调整产业结构
政府采购可通过对所需购买的产品品种、质量进行选择,引导产业发展方向。但限于政府采购本身规模与职能,政府采购对产业结构的引导,应该将重点放在“市场失效”领域内,其典型就是促进高新技术产业化。
众所周知,高新技术产业化过程,是一个充满风险同时又有着较大的“外部效应”的过程。一项技术创新,一般要经过下列主要环节:应用研究——技术发展——中间试验——市场化初期——产品改进和成熟——技术扩散。其中中试与初期市场化阶段是承上启下的关键环节,这个阶段投资多、风险大而且又不易引起政府和市场的关注。中试环节薄弱是我国技术创新领域一大难题。而美国公司发展高新技术,其研究成果经过中试进入市场的约占55%,正是政府采购在该领域大显身手。因为政府采购能解决中试与初期市场化中的资金需求问题,并降低个别企业的风险水平。调节总需求,保护民族产业都是政府采购传统经济职能,但近年来,西方政府已将采购政策重点转向刺激技术的发展和新兴产业成长方面。例如美国
西部硅谷地区和东部128公路沿线地区高技术产业群发展迅速,是当今世界技术发展最活跃的地区,其成功关键即美国联邦政府的采购政策。近年来,美国政府利用采购法支持重要产业的成功例子还包括振兴集成电路工业,使美国重新夺回霸主地位。在克林顿政府的“全面经济计划”中,为扶植创新产品的初期市场,仅就计算机相关新产品的政府采购就达90亿美元。
我国的科研与生产脱节现象非常严重。在每年近2万项相当水平的科技成果中,真正产业化的不足5%。我国高新技术产业与发达国家相比,差距甚大,当前世界主要发达国家高新技术产值占工业总产值30%左右,其出口占工业制成品出口额的30～50%,而我国这两项指标仅为8%和6%左右。近年来,我国高新技术产品进出口逆差持续扩大,占工业制成品逆差的80%～100%。长期以来,政府一直重视技术引进与技术开发工作,并投以巨资,每年采购国外软技术的费用多达40～60亿美元。但用于科研转化为生产力的资金数量极少。1994年税制改革以来,过去一些鼓励技术创新的优惠政策也消失了。因此,目前急需从每年几千亿元的采购支出中,划出一块用于促进高新技术产业化。
结论
我国应加快构建政府采购体系的步伐,这不仅是加强财政支出管理的需要,也是利用政府采购进行宏观调控的需要。根据政府采购的性质,在利用其宏观经济职能时,应做到扬长避短,同时借鉴国外成功经验。目前的采购支出中,要特别重视其保护民族产业和促进高新技术产业化职能的发挥,而不宜提倡一味扩大政府支出,从总量上刺激需求。
参考资料:
〔1〕《政府采购》楼继伟 经济科学版 1998.12
〔2〕《高新技术商品化、产业化、国际化研究》陈永忠著 人民出版社 1996.5
〔3〕《技术创新与创新问题研究》鲍原 周卫民著 经济科学版 1997.12
