从战略高度认识金砖国家合作与完善全球经济治理之间的关系

　　中国国家主席习近平于2013年3月19日接受金砖五国有关媒体的联合采访，阐述了金砖国家合作的重要性及其与全球治理之间的关系。他指出：“包括金砖国家在内的一大批新兴市场国家和发展中国家经济快速发展，成为维护世界和平、促进共同发展的重要力量，并在应对国际金融危机、推动全球经济增长方面发挥了重要作用。这顺应了和平、发展、合作、共赢的时代潮流。全球经济治理体系必须反映世界经济格局的深刻变化，增加新兴市场国家和发展中国家的代表性和发言权。近年来，二十国集团领导人峰会作用明显，国际货币基金组织和世界银行进行了份额改革，这是朝着全球经济治理体系变革正确方向迈出的重要步伐。新兴市场国家和发展中国家希望全球经济治理体系更完善、更符合世界生产力发展要求、更有利于世界各国共同发展。” “金砖国家合作有利于促进世界经济更加平衡、全球经济治理更加完善、国际关系更加民主。”[1]
　　习近平主席的这一讲话，具有非常重要的战略价值和指导意义，有助于我们认真思考和廓清金砖国家合作与全球治理转型之间的关系。习近平主席这里所指的“完善”全球经济治理，应该理解为不仅是目前的改革全球经济治理，而且包括长远的全球经济治理民主化。
　　当代世界“新兴力量”
　　的主要代表
　　金砖国家包括了当今主要的非西方的、发展中的大国，是当代世界“新兴力量”的主要代表。WWW.11665.com
　　按照国名的英文字母顺序，巴西、本文由论文联盟http://收集整理俄罗斯、印度、中国和南非均为拉美、欧亚、亚洲和非洲的主要大国，本来在世界政治中就举足轻重，在过去20年，金砖五国都实现了持续的高速经济增长，在世界经济中的地位也变得举足轻重。中国和印度分别为世界上第一和第二人口大国，人力资源极其丰富。巴西为拉美头号大国。俄罗斯不仅在领土上横跨欧亚两大陆，在国际关系的舞台上，俄罗斯既是八国集团的成员，又是二十国集团和金砖国家合作机制的成员。中国和俄罗斯均为联合国安理会常任理事国，巴西和印度也担任过联合国安理会非常任理事国。西方把中国、印度、巴西和南非等国称作“新兴大国”。
　　不过，进入21世纪第二个十年，由于内外各种因素的影响，尤其是内部的经济与社会转型和外部的西方金融危机，金砖各国的经济增长速度均出现下滑，“含金量”在褪色。展望未来，一个可能的前景是，金砖国家继续增长的有利因素减少，而不利的制约因素增加，使得金砖国家难以再现过去20年那样的高速增长。[2]
　　尽管如此，金砖国家，尤其是中国，在过去20年已经取得了巨大的成就。这些成就是各国进一步发展的实力基础。如果这些国家今后的发展方向正确、措施得力，仍然可能创造新的战略机遇，取得巨大的成就。那样的话，这些国家不仅巩固其已经获得的世界新兴大国地位，而且还能更上一个台阶，成为“全球政治经济重组”——新的国际政治经济秩序的主要塑造者。[3]
　　推动全球经济治理改革
　　现存的全球经济治理存在着许多不合理性。这些不合理性主要表现为：第一，西方国家主导、甚至垄断全球经济治理，使全球经济治理徒有其名，而在联合国体系中占据多数的非西方的、发展中的国家在全球经济治理中的充分参与、实际的代表性和发言权仍然严重不足。自1945年以来，欧美分别占据国际货币基金组织和世界银行的领导位置。第二，西方国家处在制定和执行国际规则的地位，非西方国家则处在受国际规则制约、调控的地位，很难对国际规则的形成施加实质影响。欧盟在世界贸易组织的建立中发挥了关键的作用，而经常使用世界贸易组织规则的也是欧盟。第三，国际金融制度主要反映和体现了西方国家的利益而忽视了发展中国家的利益。1997年，一些亚洲国家爆发金融危机后，国际货币基金组织不仅“隔岸观火”，不直接向这些国家伸出援手，而且严厉批评这些国家，认为爆发金融危机的原因主要是这些国家的内部治理不善。相反，2008年美欧爆发金融危机后，国际货币基金组织则冲在前头，为解决西方金融危机出谋划策。尤其是，欧洲控制的国际货币基金组织深入欧洲债务危机的解决过程中，成为与欧盟委员会、欧洲中央银行并驾齐驱的“三驾马车”之一。
　　正因为现存全球经济治理存在着这样或者那样的不合理性，自20世纪后期以来，改革全球经济治理一直是发展中国家的强烈诉求。当然，在发达国家，也存在着改革全球经济治理的驱动力量。迄今为止，全球经济治理改革已是国际社会的共识，差别在于如何理解全球经济治理改革和如何改革全球经济治理。包括金砖国家在内的大多数发展中国家，在改革全球经济治理上，有许多共同认识和共同要求。
　　2008年爆发、一直持续到现在的美欧金融危机为全球经济治理变革提供了一个历史性契机。危机重创了美欧的实力地位，动摇了现存国际经济组织的治理结构。为寻求国际社会集体应对危机，美欧同意加快全球经济治理改革。但是，这样的全球经济治理变革注定具有局限性、片面性。西方国家不会自动放弃对全球经济治理的控制权和领导权，它们要求发展中大国在全球经济治理中承担更大的国际责任，却并不打算赋予发展中大国与责任相应的国际权力，甚至拖延时间，抵制和阻止不利于自身的改革。
　　这次金融危机期间，通过二十国集团机制谈判达成的一些改革全球经济治理的措施，比如对国际货币基金组织和世界银行的投票权（份额）重新分配，尽管对美欧在这两大国际金融机构的控制权无伤大雅，仍然没有得到落实。2010年，为了让新兴大国参加国际合作，协助美国摆脱金融危机，美国行政当局带头发起国际金融机构的改革，口号是提高发展中大国在国际金融机构中的发言权。但三年时间过去了，美国国会仍未批准相关改革协议。[4]华盛顿实际上正在妨碍全球经济治理的民主化进程。而欧洲也是同样的情况，不愿意马上兑现即使是有限的改革承诺，甚至试图阻碍新兴国家在全球经济治理中的地位进一步上升。[5]西方国家同意的改革是有限的，不能伤及其对这些机构的控制。事实上，在2011年和2012年国际货币基金组织和世界银行分别更替领导人时，西方国家坚决阻止了一些来自发展中国家的候选人挑战，强力维持了欧美分别对这两大机构的绝对控制。

　　“西方”或者“跨大西洋”合作是美欧能够维持旧的全球经济治理的主要手段。而发展中大国如果真的要按照发展中国家的意志、目标和利益完善或者改革现有全球经济治理，就要从战略的高度进行合作。而这一合作正是金砖国家合作机制存在的基本理由之一。
　　发展中国家之间的合作就是南南合作。从20世纪70年代以来，尽管南南合作的必要性和重要性不断受到强调，人人皆知，却一直难以取得实质性进展，未能释放其巨大的足以改天换地的潜力。在南南合作的复杂而曲折的过程中，西方国家一直能够利用发展中国家之间的差异、矛盾和冲突，轻易地各个击破，甚至分而治之。本文由论文联盟http://收集整理
　　金砖合作作为发展中大国之间的合作，应该被看作是姗姗来迟的最为重要的南南合作。如果这一合作能够长期持续，将成为改革全球经济治理的最大“正能量”，全球经济治理改革将因此取得真正的历史性突破。
　　加强在二十国集团
　　中的协调与合作
　　二十国集团是新的全球经济治理机制。目前的金砖五国，均为二十国集团的成员。俄罗斯是2013年二十国集团轮值主席国，而中国将在2015年接过这一位置。金砖国家要推动全球经济治理的完善，一个现成的主要途径是二十国集团。
　　二十国集团成立于1999年，但是，一直到2008年，该组织在全球经济治理中的作用并不突出。美欧爆发金融危机后，一些西方国家领导人，包括美国总统、英国首相、德国总理、法国总统，以及美国和欧盟的中央银行，似乎不约而同地想到了二十国集团，将其升级为国家领导人参加的外交峰会。
　　由于二十国集团的重要性，一些人以为从此八国集团在全球经济治理中的重要性下降，甚至八国集团应该为二十国集团所取代。但是，实际上，八国集团不仅没有被取代，而且西方国家决定让八国集团与二十国集团并存。形势比人强，尽管八国集团继续存在，但二十国集团在全球经济治理的重要性却在稳定地上升，在解决主要而迫切的全球经济挑战上，不可能没有新兴大国的参与。
　　二十国集团充斥了复杂的合作、争夺与冲突。西方国家一直谋求对二十国集团的主导。其主导的手段主要是八国集团，即八国集团是二十国集团里的核心集团（caucus）。不属于八国集团的二十国集团其他成员则谋求它们自己的核心集团。例如，2010年韩国作为二十国集团轮值主席国推动二十国集团中的“中等强国”联合起来，试图组成“中等强国集团”（group of middle powers）。金砖国家若是要在二十国集团中发挥更大的作用，推动二十国集团成为全球经济治理变革和完善的主要平台，就要在二十国集团内加强协调与合作，甚至有必要在二十国集团中也以一个核心集团的面目出现，以便与八国集团和中等强国集团形成某种必要的平衡。
　　当前，西方自食其言，为自己的私利破坏了二十国集团达成的各国宏观经济政策协调与合作，更多地采取单边行动，自行其是。特别是美国带头采用货币手段解决金融问题，印刷发行大量货币刺激经济复苏，欧洲终于仿效美国，而量化宽松的始作俑者日本则明目张胆地使用这种手段应对危机。巴西等二十国集团中的发展中大国公开批评西方的这种转嫁危机的做法，导致西方与新兴大国之间的“货币战争”和“贸易战”。由此，二十国集团凝聚力下降，可能失去了向前演变的势头，使其在应对全球经济挑战上的作用下降。2013年2月15-16日在莫斯科举行的二十国集团财政部长与央行行长会议发布的联合公报，依然是四平八稳、面面俱到，富有新意的亮点不多，回避了目前国际社会上讨论激烈的汇率战问题。[6]
　　还需要值得注意的是，西方国家和新兴大国的经济冲突不仅体现在货币和金融领域，也体现在国际贸易领域。美国口口声声声称自己是全球经济的领导力量，却不去推动世界贸易组织的多边贸易谈判，而是带头削弱全球的多边自由贸易体制。2009年以来，美国先是接过亚太地区一些中小国家推动的“跨太平洋伙伴关系协议”（tpp）计划，最近则让一向主张全球多边主义的欧盟也偏离轨道，与其谈判建立美国—欧洲自由贸易协定。而欧盟为了摆脱当前的经济衰退，也背弃其一直信誓旦旦奉行的多边主义，与一系列重要国家和国家集团缔结自贸协定。
　　值得指出的是，美欧搞的自贸协定，就针对第三方这一点而言，实质上是变相的贸易保护主义，在形式上，公然排斥发展中大国，如tpp故意不包括发展中大国，尤其是中国。这使得发展中大国已经和将要面对着更加严峻的国际贸易环境。
　　在这种情况下，金砖国家合作机制具有非常重要的现实价值。由于所有金砖国家都受到了美欧货币宽松政策和筹组排他性自贸区的影响，金砖国家必须通过合作应对西方国家的挑战。
　　笔者于2013年2月27日到3月1日在比利时布鲁塞尔参加了德国卢森堡基金会发起的“欧盟、美国与金砖国家”的国际研讨会。在这次研讨会上，欧美国家发言者的一个结论性政策建议是：金砖国家合作并不意味着一个新的国际集团诞生，从外交政策上，欧美要避免承认金砖国家合作机制为一个国际集团。笔者在这个会上指出，金砖国家合作机制有其存在的基本理由。至少从2009年以来，金砖国家合作机制已经持续五年，深具国际吸引力，亚洲、非洲、拉美的不少类似国家都对这一合作机制表达了兴趣，南非在2011年正式加入该机制。这些发展表明，尽管金砖各国确实存在着很大的差异，但是，这些差异的存在并非它们不能形成一个国际集团的原因。
　　以务实合作为
　　基础强化金砖国家合作
　　金砖国家合作对变革全球经济治理是否存在意义取决于金砖国家之间的合作。也就是说，只有金砖国家取得了内部协调与合作，才能谈得上在诸如二十国集团那样的全球经济治理机制中尽可能发挥作用。
　　金砖国家合作是务实合作，而且在合作的初级阶段，正是务实合作，而非那些不切实际的目标，才能取得积极成果。在这个意义上，务实合作是走向更深、更广的国际合作的有效途径。
　　作为五国之间和国际上新出现的一个重要的小多边框架（mini-multilateralism），金砖合作有助于促进以下两类务实合作：

　　第一类是五边合作。2012年金砖国家新德里峰会提出的建立“金砖国家开发银行”，2013年德班峰会讨论的建立“金砖外汇储备库”（类似于金砖基金），都属于这类合作。2014年，俄罗斯将再次举办金砖国家峰会，金砖国家合作机制进入第二个五年。当欧美日纷纷进行各类排他性自贸区谈判之际，金砖国家要开辟新的务实合作领域：提出并启动金砖国家自贸区谈判。如果能进行这一谈判，对于遏制愈演愈烈的双边自由贸易安排，促进世界贸易组织重新回到全球自由贸易谈判中心将产生积极作用。
　　第二类是金砖框架下的双边合作。很明显，金砖国家合作机制为改善和增进发展中大国的双边关系提供了难得的机会。例如，在金砖国家合作机制的推动下，中印两国之间的合作正在不断向前发展。
　　如果金砖国家开发银行和金砖外汇储备库得以成立，世界银行与国际货币基金组织必然要对之做出进一步的反应，并与之进行互动。这将为金砖国家介入国际金融组织的改革提供强有力的手段。如果世界银行和国际货币基金组织能与金砖国家开发银行和金砖基金建立良性互动——国际金融组织与金砖国家合作机制的伙伴关系，则将为这两大国际金融组织的改革注入新的活力。
　　长远目标是
　　全球治理的民主化
　　金砖国家之间的务实合作很有必要，但不能仅仅停留在务实合作层面，而必须确立长远目标。仔细研究2009—2012年四次金砖国家峰会发表的《联合声明》，不难发现，金砖国家合作还是存在着长远目标的，那就是促进世界的多极化和国际关系的民主化。在全球治理的意义上，国际关系民主化就是全球治理民主化。
　　当前，全球治理民主化的主要目标就是增加广大发展中国家在现存国际经济制度中的代表性和发言权。在这方面，金砖国家大有可为。这次金砖国家德班峰会举行了金砖国家与非洲一些国家领导人的对话会，就是金砖国家促进和提高发展中国家在全球治理中的代表性与发言权的重要举措。
　　不管金砖国家之间存在的客观差异是否有利于它们之间的合作，不管西方是否看好与承认金砖国家合作机制，实践证明了这一意外而重大的国际合作是可持续的、具有生命力的，其巨大潜力将继续得到释放，对全球治理变革，进而对21世纪的国际秩序将会产生更加深远的影响。