摘要：美国联邦存款保险公司发展历程表明，存款保险制度不仅是维护金融业稳定的重要制度性安排，更可以有效激励金融机构保持充足的资本、约束自身高风险行为，是对一般意义上的金融监管构成的一种机制性补充。中国应尽早建立存款保险制度、完善金融安全网。在制度设计上，通过赋予存款保险机构必要的功能，加强制度的正向激励机制，减少道德风险。
关键词：联邦存款保险；金融稳定；金融安全
美国是当今世界建立存款保险制度最早、运行机制最为完善的国家。联邦存款保险公司fdic(federal deposit insurance corporation，以下简称fdic)成立迄今72年来，历经金融危机与来自各方面的挑战，成功地维护了美国银行体系的安全与稳定，保持了公众对金融行业的信心，也使美国金融霸主的地位得到了巩固和加强。
一、美国存款保险制度的建立与完善
成立于1933年的fdic，总部设在华盛顿，目前在全美设有6个大区办事处和80个分区办事机构。其中，大区办事处向总部负责，分区办事机构向大区办事处负责。它们按照国会法案，在全美境内为银行和存款机构提供存款保险。
美国存款保险制度在成立后的72年中，不断改进并日臻完善。20世纪80年代及90年代初，美国银行业和储贷协会爆发了大规模危机，这场危机不仅暴露出银行体系的脆弱性和美国金融监管的不足，而且事后分析发现由存款保险机构制约权力的缺乏所引发的道德风险也是导致这次危机的主要原因之一。wWW.11665.Com美国开始意识到银行监管体制及存款保险制度方面的缺陷，随开始对存款保险制度进行改革，赋予存款保险公司以更大的权力。其主要的改进措施包括：扩大fdic的援助方式、限制实行大银行不能倒闭政策、引入立即纠正机制和实行风险差别费率制度。
fdic成立之时具有重组和经营破产银行的权利与代替破产银行理赔的责任，但处理内容与方式都较为单一，后逐渐尝试新的处理方式，如1968年首次采用收购与承担方式处理破产银行。1982年以前存款保险机构应付银行倒闭的权力受到限制，面对20世纪80年代存款机构尤其是储贷协会倒闭率增长问题，存款保险机构几乎束手无策。1982年通过的《加恩—圣—杰尔曼存款机构法》加强了存款保险机构应付银行倒闭的权力。 1987年《平等竞争法》赋予存款保险机构更大的权力，允许对有倒闭危险的银行进行收购。
由于大银行倒闭时对整个金融业的打击甚于中小银行倒闭，所以美国一直实行“大而不倒”的政策，如1984年对大陆伊利诺斯银行的救助即为典型一例。1991年《联邦存款保险公司改进法》(下简称《改进法》)对此政策的实施实行了限制，即 fdic需运用最低成本法关闭破产银行。对确实会对经济状况或金融稳定有严重负面影响的大银行，如需对其实行不倒闭政策，必须得到联邦储备理事会和fdic董事会成员2／3多数票赞成和财政部部长的同意。
对于在处理银行危机中监管机构延迟关闭，造成处理成本增大的问题，1991年的《改进法》引入立即纠正措施，要求在银行陷入困境时，fdic应更早和更有力地进行干预。立即纠正措施的目的不是赋予fdic关闭金融机构的权限，而是使其作为保险人，有责任和义务了解投保金融机构的状况，督促需要被关闭的金融机构尽早关闭。
近年来，针对有关方面提出的存款保险由两个定价不同的基金提供，使同一风险的基金支付不同；定价不能有效反映风险；在经济困难期收费反而更高；保险覆盖未与通货膨胀挂钩等不足与缺陷，fdic又提出了改革方案：将银行保险基金bif (bank lnsurance fund)与储蓄协会保险基金saif(savings association lnsurance fund)合并，改变存款保险由两个定价不同的基金提供的现状；通过建立目标基金，消除费率的剧烈波动；存保覆盖水平应与通货膨胀挂钩，以保持真实覆盖水平不变等。目前，这些改革方案已经国会审议通过。
二、美国存款保险制度的主要经验
美国联邦存款保险公司72年来的运作实践证明，存款保险制度的设计应是一种“付款箱”、“最小成本”和“风险最小化”的混合模式。这一模式是一种成功的模式，基本上实现了维护金融系统的稳定和保持公众信心的目标。
(一)fdic的成功运作离不开有效的外部支持
一个有效的外部支持系统是存款保险公司充分发挥作用的必要条件。健全的法律支持为fdic的成立、运行、改革、发展营造了可靠的法制保障；包括frb(federal reserve bank)联邦储备银行、occ(office of the comptroller of the currency)货币监理署、ots(office of thrift supervision)储贷机构监管办公室在内的监管机构对银行业强有力的监管，为fdic提供了一个可持续发展的低风险低成本环境；消费者所受的金融安全教育及普遍具有的风险意识为存款保险的政策实施提供了良好的市场基础。
1.完善的法律保障。fdic从成立到后来的改革，每一步都由法律进行规范并提供支持。1933年的银行法《格拉斯一斯蒂格尔法案》创立了fdic，对其职能和组织做了详尽的规定；1950年的《联邦存款保险法案》赋予了fdic更加广泛的权利去实现其处置金融机构的目标；在应对八九十年代的银行危机中， fdic进行了改革，国会也因此颁布了一系列法律法规。
2.有效的银行监管。美国实行双重银行体系，既有在联邦注册的银行机构，也有在各州注册的存款机构。除联邦层次有美联储(frb)、货币监理署(occ)、储贷机构监管办公室(ots)和 fdic等银行监管机构外，每个州还都有各自州政府的银行监管机构。对银行和储贷机构以及控股公司的监管如下图所示：
为了约束银行业的高风险活动，各监管机构不仅对银行实行严格的现场监管，同时也开展高密度的非现场监管。
无论是现场监管还是非现场监管，均需以银行经营风险为导向展开。特别是在经历了20世纪八九十年代的银行危机后，对银行的监管更加仔细严格，采用了基于风险的资本要求、强化会计准则、提高透明度，进行频繁彻底的检查措施，如果没有足够的资本，存款机构甚至将被强制关闭。
fdic为所有银行机构提供保险，负责银行体系的安全，但它本身并不是所有银行类机构的主监管者。因此，国会授权必要时fdic有权对所有金融机构进行特别检查，以评估它们对存款保险基金所造成的风险。由此可见，美国伞型监管体制的基本特征正在于各监管机构既有分工又紧密合作，共同对银行体系实行严格有效的监管。通过提高行业资本水平，控制银行从事高风险性投资的行为，保证了整个行业的资本水平一般足以抵御风险，这不仅抵消了存款保险本身所固有的道德风险和逆向选择等不利因素，也为存款保险的有效运作提供了一个低成本的可持续发展环境。
3.公众良好的存款保险意识。20世纪30年代建立存款保险制度时，要让业界、公众、甚至是政府接受存款保险的概念，并非易事。在短期内需要筹集到巨额的保险基金，提高存款保险机构在公众中的可信度，稳定公众对银行业的信心，也面临许多困难。尽管最初关于是否建立存款保险制度的争论比较激烈，政府主管部门甚至罗斯福都不是立即表示赞同，但面对危机中大面积的银行倒闭和银行挤提等触目惊心的事实以及商业存贷机构的强烈要求，政策制定者们很快意识到存款保险制度建立的必要性，并给予大力支持。美国联邦储备银行和财政部都向fdic提供了首批资金。制度迅速、有效地建立显示了当局的决心，也使公众从一开始就较快地接受存款保险。
在美国存款保险制度建立之后，fdic也非常重视对公众的教育和引导。fdic内设有消费者保护与银行监管部，其中一项主要职责是负责对公众进行金融安全知识教育，并建立了教育、宣传等多种与公众加强沟通的渠道：为非金融业人士开办“精明理财”课程，提高普通公众对银行业务和理财业务的认识；撰写介绍fdic的小册子，向公众普及fdic提供保险的重要性和“受保存款”、“保险限额”等保险基本常识。以上举措培养了公众在选择银行时的风险甄别意识和面临银行破产时应具有的存款保险意识，避免银行出现问题时公众的恐慌和挤兑，从而有利于金融稳定。
(二)fdic的成功运作与其良好的制度设计密不可分
fdic是典型的政府存款保险模式，通过70多年来的不断改革发展，fdic已经形成了比较完善的制度体系。在美国，高达 99%的存款账户受到保险，也就是说，除了私募性质的存款不予保险外，fdic的保险覆盖面几乎包括了所有的银行及存款类金融机构，这也是其可以监管检查的范围。
1.明确的制度目标与较大的保险覆盖面。fdic的首要目标是保护小额存款人利益，增强公众对银行体系的信心，维护金融稳定。因此，fdic要求所有联储会员、联邦特许商业银行和储贷机构及部分州特许银行加入存款保险，许多州的金融管理当局也要求本州的州特许存款机构参加保险。并且在银行业的市场准人过程中，监管当局一致的行为让经营者意识到即使拥有监管部门发给的营业执照，但如果没有fdic的许可证，该机构仍不能正常营业。
2.有针对性监管与规范的监管程序。作为保险人，fdic负责所有参保金融机构的安全，也是美国银行业的主要监管者之一。所有骆驼评级为3-5的参保金融机构都被fdic归为重点关注的问题金融机构，其主监管者需要与fdic一起对它们进行联合监管。为准确掌握所有受保金融机构的风险状况并由此判断对存款保险基金的潜在威胁，fdic采取了许多强有力的监管措施。
第一，大型受保存款类机构监管项目。美国银行业集中程度比较高，全美最大的6家银行集中了银行业42%的总资产，业务范围广泛、经营复杂。由于规模很大，这些大型金融集团对存款保险基金的潜在风险也较大。fdic除与其他主要监管机构一起联合对这些大型金融机构进行监管外，平均每个季度还要对其财务状况和风险程度进行一次全面评估和评级。目前，在这全美最大的6家银行中，fdic都派驻专门的检察官。
第二，充分利用非现场监测模型。监管当局不仅通过非现场分析来识别个体金融机构的风险状况，也借此把握银行业所面临的宏观经济环境。fdic进行非现场检查时，主要是建立一些统计模型，对金融机构按期提交的财务报表和监管机构的检查评级加以深入分析。
第三，非现场复查程序。通过重新审核，发现银行的问题，对原先的监管评级进行微调。
在长期的监管工作中，fdic积累了丰富的经验，将问题金融机构从出现问题到被关闭划分为4个阶段，如下表所示：
针对问题金融机构，fdic有权利实施一系列正式或非正式的纠正措施。非正式的措施主要是fdic与董事会达成备忘录，要求董事会采取决议，努力做到银行的稳健经营。正式措施主要是在非正式措施效果不明显时，fdic将针对骆驼评级为4或 5的机构发出的措施，包括停止与禁止令(命令增加资本、限制增长、限制某类资产、限制发放红利等)、解除管理层职务、终止受保资格等。
3.赋予处置权与规范的处置程序。fdic成功运作的另一条重要经验在于拥有对问题银行的处置权，从而有助于控制处置成本、提高处置效率。目前，fdic已经建立了一套规范的处置程序。从得知一家存款机构即将倒闭，到制订出关闭该机构的行动计划，fdic需履行一系列特殊职责。首先，发出“处理银行濒临倒闭通知书”，制作问题机构的“信息资料”；然后进行资产评估，以选择适当的处置计划，并从事现场分析；最后才是关闭有问题机构。当一家存款机构倒闭时，fdic通常会被任命为清算人，以最大限度地替被清算机构的债权人回收债权。
在债权清偿过程中，fdic作为清算人发生的管理费用是享有优先清偿权的，这保证了清算过程的有序和高效。同时，联邦存款保险公司的次级索偿权(即代位求偿权)包括在存款负债中，排在无担保的普通债权人的索偿权之前，这也使联邦存款保险公司享有代位受偿优先权。
4.fdic的成功运作得益于相关各部门的协调与配合。fdic是一家独立的联邦机构，对国会负责。国会则赋予了fdic充分的自主权，fdic可以在法律的框架下自主决策，自主运行，制订必要的规章制度，其对应予赔付的存款也有独立的定义权。但作为一个独立的机构，fdic的成功运作离不开其他监管部门的协调与配合。
(1)在对金融机构监管时的协调配合
虽然美国的银行监管体系部门众多，层级复杂，但他们各司其责，各有侧重。对属于共同监管的银行机构，各监管部门注意加强彼此的协调。
一是，1970年成立了联邦金融机构检察官协会(federal financial institution examiner council，ffiec)。该协会是一个类似于协调监管行业组织职责的常设机构，通常由frb、occ、 ots、fdic轮流出任协会主席，负责制定统一的监管原则、监管标准和监管报告的形式，以减轻银行的监管负担。
二是，各监管部门一般采取或者轮流检查、结果共享，或者联合检查、但各有分工的方式，对银行进行监管。例如，由fdic与occ组织联合检查小组对联邦银行开展现场检查，也有由 fdic和州银行监管当局联合对州注册非成员银行开展的现场检查。上述检查报告在有关当局间共享，以避免检查重复，减少向商业银行多重索取信息。
三是，fdic与其他金融监管部门建立了规范的信息共享机制。据介绍，occ和ots对银行机构所作的骆驼评级都会制度化(或惯例化)地及时传递给fdic。fdic则会根据这种评级结果，完善自己的监管评级，由此确定哪些银行应被列为重点监管的范围，以及各参保机构应以何种费率缴纳保费。
(2)在对金融机构接管、关闭时的协调配合
在对问题金融机构接管和关闭的过程中，fdic同样需要与其主监管者紧密配合。当银行出现问题、陷入困境时，fdic应督促监管机构迅速启动对问题银行的立即纠正措施，并密切注视立即纠正措施的效果，同时作好问题银行情况恶化、立刻被接管的准备。接管问题银行后，fdic也需要与主监管者加强合作，准备它的最佳处置时机和处置方案。
三、美国经验对我国建立存款保险制度的启示
(一)存款保险制度推出的时机问题
美国存款保险制度成立于危机中，也因经历危机而不断完善。在危机中成立存款保险制度有很高的成本，因为这意味着新成立的存款保险机构没有积累资金和人才的时间，需要立即投身于危机的处理中去。不过，成立之初的危机处理经验使 fdic在成立之后的50年中都较好地维护厂银行业的稳定，保持了公众对银行业的信心。
我国目前的情况是宏观经济十几年来保持了快速健康发展，包括国有银行、农村信用社在内的银行业改革逐步深化。特别是亚洲金融危机后，国家加强了对金融机构不良资产的处置，依法关闭了一些风险较大的金融机构。中国银行业的资产质量已经明显改善，资本充足率得以提高，资产收益率、资本收益率等主要财务指标大幅提高。国有商业银行股份制改革稳步推进，农村信用社改革试点全面铺开，现代公司治理结构与基本原理正在中国金融业逐步推广。经过这些年的努力，金融体系的风险初步得到处置和化解，金融机构总体运行平稳。
同时，金融法制体系也逐步完善，《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《担保法》等一系列法律法规，以及正在修订中的《破产法》为建立和运行存款保险制度提供了良好的法律保障。我国的银行业已经开始采用国际公认会计准则。在强调和督促银行加强内部控制、改进风险管理水平、防范信贷风险、市场风险和操作风险的同时，相应地重视商业银行消化风险能力的培养。信息披露的质量和操作的透明度进一步得到提高，对银行的监管制度正在逐步完善。由是观之，目前我国推出存款保险制度的时机无论是外在的环境还是内在的条件都是比较合适的。
(二)关于存款保险机构的设置问题
美国对存款保险制度的设计是根据行业情况和危机的范围来定。如，美国目前就有三个存款保险机构：全美信用合作社保险基金(ncuif)，银行保险基金bif与储蓄协会保险基金 saw。我国在存款保险机构的设置中也应根据目前不良资产处置及风险防范的情况，对存款类金融机构考虑分别设置不同的存款保险制度，这有利于提高存款保险制度运行的效率，提高资金效率，同时达到规范市场行为，公平存款类金融机构的竞争，提高人们对金融业的信心。虽然美国目前bif和saw存款保险机构已经合并，这是其各存款保险机构发展到一定阶段，其操作手段和市场要求基本趋同的结果。
根据我国目前情况，在存款保险制度设计上可考虑为国有商业银行、股份制商业银行和未来将要成立的邮政储蓄等银行统一设立一个存款保险基金；根据城市商业银行和农村信用社较为复杂的具体情况单独为其设立一个存款保险基金。待将来农村信用社问题解决后，这两个基金可考虑合并。
(三)关于存款保险机构监督检查权问题
存款保险机构以最小化自己的成本为导向，存在动力机制和激励机制去监管银行的风险状况。当然，存款保险机构与主银行监管机构的监管权限是不一样的。存款保险机构的监管权应该侧重于银行的风险控制方面，一是银行风险与存款保险机构利益关系最密切；二是存款保险机构与其他监管机构的监管有明确协调和分工。我国存款保险机构的监管职能应主要包括对投保银行的基本经营状况、风险程度以及不良贷款的基本情况进行监督检查，并根据不同情况对投保银行提出建议或发出警告，直至取消其投保资格。
当然，这种监督检查应与银监会协调一致。可采取共同检查或资源共享的方式。由存款保险机构分担部分监管职能，可以减小央行和银监会的监管压力，弥补某些方面的监管不足或监管真空，更大程度上保证监管的效率和发挥监管对确保金融稳定的作用。
(四)存款保险机构应拥有对问题金融机构的处置权
我国存款保险机构应全面参与投保机构市场退出处理。
首先，在银行问题被发现时，存款保险机构有责任和义务督促银行的监管机构(必要时，存款保险机构本身)在银行出现问题的早期就采取有力的纠正措施。其次，当银行机构情况不断恶化时，存款保险机构需要迅速介入，对其资产和经营状况进行即时分析，着手准备并选择对机构的重组和关闭方案。这个过程会使得存款保险机构对问题机构的状况具有相对深入和具体的掌握。最后，监管机构宣布关闭后，将问题机构的处置工作交由存款保险机构来完成，节约搜集信息的成本和时间，加快问题机构处置的速度。
对倒闭银行的救助应慎重，实践证明，为避免发生系统性风险对濒临倒闭的银行进行资金救助，将会导致巨大的财政成本，而且会扭曲经济中风险承担主体的激励机制，带来长期负面的道德风险。据fdic统计，有90%以上的银行救助是失败的。因此，从我国目前处置有问题金融机构的实践来看，主要采取的是救助式的处置方式，处置成本很高，而且也使得有关金融机构缺乏风险意识，增强依赖心理，产生较大的道德风险。因此，今后这种处置方式应尽量少用。
根据上述情况，建议我国在修改破产法过程中，应考虑由存款保险机构担当清算人的角色，或者负责组织和领导存款类金融机构的破产清算工作，而不是由法院来指定破产清算人，这样做将会有利于金融机构市场退出工作的有序和高效。
(五)尽快展开公民金融安全和存款保险知识教育
fdic的经验告诉我们，这项工作必须尽早全方位地开展，这将有利于存款保险制度的适时推出，以避免不必要的恐慌和混乱。
